통일시 예상되는

토지□주택부문의 문제점과 대책에 관한 연구

1997. 8

서울대학교 공과대학 건축학과

박사과정 정종대

목       차

제Ⅰ장 서론	1

1. 연구의 배경	1

2. 연구의 내용 및 범위	3

제Ⅱ장 북한의 토지현황과 주택현황	4

1. 북한의 토지현황	4

2. 북한의 주택사정	5

3. 주택의 건설	7

4. 주택의 공급	8

5. 북한의 주택현황	8

6. 북한의 주거시설	10

제Ⅲ장 통일시 예상되는 토지 및 주택관련 문제	12

1. 토지문제의 중요성	12

2. 인구의 이동 및 이에따른 주택문제	14

3. 최근의 인구이동문제 및 대응책의 모색	18

제Ⅳ장 통일시 예상되는 토지 □ 주택문제의 대책	20

1. 남북한 공동의 이익을 위한 토지문제의 해결방안	20

2. 북한지역의 토지소유권 개편방향	23

3. 토지소유권의 처리방안	24

4. 대상토지별 사유화 방안(제안)	25

5. 통일에 대비한 주택의 건설 및 공급의 방향	26

6. 북한지역 주택사유화 및 개보수	28

제Ⅴ장 요약 및 결론	31

제Ⅰ장 서론

연구의 배경

80년대 말부터 일기 시작한 국제사회의 급격한 변동과 한반도내의 정세변화는 우리의 통일이 한걸음 더 다가오고 있음을 실감케 해주고 있다. 최근 남북한이 경제교류를 비롯하여 여러부문에 걸쳐 협상을 계속하고 있는 것은 이를 반영하고 있는 것이라고 할 수 있다. 이제 우리는 50년 가까이 남북분단상태를 청산하여 하나로 통일될 날을 눈 앞에 두고 가슴 설레이고 있는지도 모른다.

그러나 최근의 북한의 실상이 전해지며 국민들사이에선 기대와 우려가 교차하고 있는 것이 사실이다. 피상적으로만 인식되고 있던 북한의 현실과 통일의 내용이 어느정도 구체화되면서 통일이 이루어지기위한 복잡한 문제들이 대두되고 있는 것이다.

통일이 우리의 염원인 것 이상으로 중요성을 갖는 것은 하나의 민족이 하나의 국가를 이루어 국가의 문화를 향상시키고 국민의 복지를 증대시킨다는데 그 의미가 크다고 하겠다. 이를 위해서는 남북한의 이질화되어 있는 여러 부문을 하나로 통합하는 개혁이 불가결하다. 따라서 통일이 되었을 때 남북한의 이질적인 정치□경제사회□문화를 어떻게 조화시켜 나갈 것인가가 어려운 과제라 할 수 있다. 특히 통일국가의 기반을 이룰 수 있는 경제문제가 정치문제 못지 않게 중요하다고 할 수 있으며, 경제문제가 갖는 복잡성과 본 연구에서 다루고자 하는 토지□주택문제와 같은 구체적인 문제에 이르기까지 산적한 문제는 너무 많다.

본연구에서 다루고자하는 토지□주택문제는 어떻게 보면 군사□정치문제와 같은 여타의 문제에 비하면 통일을 준비함에 있어 그 중요성이 덜한 문제일 수도 있을 것이다. 그러나 피상적인 체제의 통합, 경제구조의 통합, 한 민족의 통합등과 같은 비물리적요소의 통합에 앞어 몇몇 구체적 쟁점에 있어서는 면밀한 선행연구 및 철저한 준비작업이 필요하다는 것이 본인의 생각이다. 특히 우리나라와 같이 경제적□사회적으로 미흡한 상황에서는 더욱 그러하다고 판단되며, 완벽하지 못한 사회가 더 완벽하지 못한 사회를 통합하는 형태를 띠게 됨으로서 그 모순이 더 심해지는 결과를 초래하지는 말아야 할 것이다. 국내(남한) 토지□주택문제와 연관된 연구를 해오고 있는 필자는, 일반국민들이 알고있는 바와 같이 국내의 심각한 토지□주택문제도 다른 여러문제와 맞물려 통일이전에 해결해야 될 선행과제라는 생각을 하고 있다.

본인은 이러한 관점에서 남한내에서 발생한 문제점들을 통일사업를 추진하며 해결할 수 있는 여지는 없는지 고민해 보고자 하며, 또한 이를 바탕으로 북한내의 문제를 해결하여 상호협력형태의 통일논의 또는 통일 방향이 설정되었으면 하는 생각에서 본 연구를 시작하였다.

土地가 갖는 의미는 매우 크다고 할 수 있는데, 어떻게 보면 전쟁이나 지배력의 발동이 모든생산과 국민활동의 근간이 되는 토지 또는 영역의 확보에서 비롯된다고 볼 수 도 있을 것이다.  따라서 국가의 차원에서는 □영토□라는 단어로 개인이나 사회적 단어로는 □토지□라는 단어로 사용되고 있으며, 양자에 있어 □소유권□이라는 의미는 매우 민감한 대립의 양상을 보이고 있다.

주택은 그나라의 정치적이념, 경제발전 수준, 사회적태도와 제도적 틀을 반영한다. 또한 인간이 자연이나 외부로보터 보호를 받는 안식처(Shelter)의 역할을 하는 동시에 사회를 구성하는 가장 기본적인 단위가 되는 요소이다. 또한 타산업과 사회에 미치는 영향이 매우 크다고 할 수 있다.

주택과 토지는 한 나라가 갖추고 있는 제도에 영향을 받아 개발, 이용, 점유된다. 따라서 어떠한 사회체제내에 있느냐에 따라 그 양상은 매우 상이하다고 할 수 있으며, 일찍이 근대에 산업혁명과 동시에 지방에서는 토지의 문제가 도시에서는 주택의 문제가 이데올로기를 생산해내는 시기를 거치기도 하였다.  현재는 상업과 교역의 발달고 토지와 주택의 문제가 근대이후와 냉전의 종식과 더불어 그 중요성이 약화된 경향이 있지만 아직도 한 사회의 이념(이데올로기)를 지탱하는 중요한 요소라고 할수 있다.

이러한 관점에서  현재 남과북은 서로다른 체제내에서 각기 다른 토지 및 주택에 관련된 제도로 사회를 유지하고 있는데, 각기 상반된 모순점을 내포하고 있는 것이 사실이다. 본 연구는 체제나 이념에 대한 연구가 결코 아니며, 어느 한쪽의 완벽성을 옹호하는 연구는 더욱이 아니다.  본 연구는 각각의 체제가 갖고 있는 문제점, 특히 현재와 같은 개방과 상호교역중심의 세계의 흐름속에서 심각한 문제를 발생시키고 있는 북한의 문제를 통일이라는 전제아래 해결하고 그 바탕위에서 통합이라는 우리의 소원을 풀어갈 수 있는 방안을 제시하는데 있다. 즉, 통일은 우리민족이 어떠한 희생을 치르더라도 이루어야만 하는 것이지만, 그 희생이 다른 국가나 민족과의 경쟁에서 뒤떨어지는 희생이 되어서는 안된다는 데에서 출발하고자 한다.

일부 국민은 이미 통일에 대해 부정적인 시각을 표출하고 있으며, 이러한 입장이 더 강해질 가능성이 크다. 그렇게 된다면 통일은 영원히 해결되지 않는 문제로 남아버리는 결과를 초래하지나 않을 지 걱정이다.

따라서 본 연구에서는 북한의 토지□주택문제를 통해 남□북한 부동산시장의 모순을 해결하고 통일비용을 절약할 수 있는 또는 통일비용을 생산해낼 수 있는 방안이 없는지를 고민해 보고자 한다.

연구의 내용 및 범위

본 연구에서는 토지문제와 주택문제를 다루고자하며, 특히 주택문제와 이에대한 대응에 주안점을 두고자 한다.  토지문제는 법□제도, 정책적인 성격이 강하다고 할 수 있으며, 주택문제는 전자의 문제이외에도 생산□공급□관리라는 추가적인 문제를 내포하고 있어, 더 복잡한 문제라고 볼수 있다.

) 사실 남한내의 주택문제도 완벽하게 해결되지 못한 상태이다. 남한의 1996년 현재 주택보급률은 86%이고 특히, 서울의 주택보급률은 68%에 불과한 실정이며, 주택의 질적환경은 수준은 선진국의 수준에 못미치는 수준이다. 1995인구주택총조사 결과.

또한 기존의 연구를 살펴보면 토지문제 및 통일후 국토문제에 대한 제안들은 많이 존재하고 있는 것으로 판단되어 간략하게 다루고자 하였으며, 이와 연관하여 주택정책 및 주택의 건설□공급에 관련된 내용을 제안하고자 하였다.

또한 본고의 목적은 국민적인 부담으로 작용해오고 있는 통일비용을 줄이거나 생산해낼수 있는 방안을 모색해 내는데 있으며, 그간의 연구에서 제시되고 있는 대책의 수립 또는 해소방안 차원을 넘어 적극적으로 개발해 낼 수 있는 여지를 제공하여, 자칫 통일에 대한 감정이 소극적으로 변화될 수 있는 현실을 극복해 내고자 하였다.

또한 몇몇의 연구에서 제시된 토지문제와 연관하여 주택문제의 해결대안을 모색하고 이를 통한(하부구조의 조정) 정치□경제□사회(상부구조)와 같은 부문에서 감당해야 하는 부담을 최소화하는데 중점을 두고자 하였다.

따라서의 토지부문의 효과적인 법□제도□정책 및 개발방향에 대해 제안하고 주택부문에 있어서는 생산과 공급을 통한 가치의 추구에 주안점을 두고자 하였다.

제Ⅱ장 북한의 토지현황과 주택현황

북한의 토지현황

토지는 그 자체가 국가적으로는 중요한 자원이며, 개인적으로는 양보할수 없는 가치를 갖는 재산이라고 할수 있다. 또한 그 자원이 한정되어 있으며 위치가 고정되어 불변(변형은 가능하지만)하는 부동의 재화임에 틀림이 없다. 또한 토지(땅)가 포함하고 있는 내부의 자원과 생산력은 무한한 가치를 갖고 있다고 해도 과언은 아니다. 이러한 의미에서 토지에 대한 소유 및 이용에 관한 내용은 매우 중요하고 민감한 사안이며, 한 국가의 구성이념 또는 통치이념이 될 수도 있는 것이다.

북한의 토지기본개념

북한은 토지와 사회주의혁명을 불가분의 관계에 두고 있으며, 토지를 전체 인민의 것으로 돌리면서 정치적 선동에 이용하고 있는 인상을 주고 있다.

북한은 토지법에서 토지의 기본이념을 선언하고 있는데, □토지는 우리 인민의 귀중한 생활밑천이며, 후손 만대의 번영을 위한 나라의 재부이다. 국가는 전체 인민들과 농업근로자들, 국가기관 일군들 속에서 사회주의 애국주의 교양을 강화하여 그들이 토지를 잘 보호관리하고 알뜰히 다루도록 한다□(제8조)고 규정하여 토지에 대한 인식을 더 높이고자 하고 있다. 토지가 생산과 생활의 장으로 귀중한 자원임은 남북한이 다를 바 없을 것이다. 이와 같은 기본이념은 우리에게도 타당한 것으로 우리의 국토이용관리법에서도 이와 유사한 규정을 두고 있다.

토지의 소유

) 북한의 토지개혁과정, 토지소유의 형태에 대한 자세한 언급은 내용상 생략코자 함.

북한은 사유재산제도를 부인하기 때문에 토지의 사적소유을 인정하지 않고, 국가소유와 협동단체소유로 한정하고 있다.(헌법 20조, 토지법 제9조) 헌법과 토지법이 국가는 협동단체에 들어있는 전체 성원들의 자원적 의사에 따라 협동단체소유를 점차 전인민적 소유로 전환시킨다(헌법 제23조, 토지법 제12조)고 밝히고 있는 바와같이 사회주의적 소유형태인 국가소유와 협동단체소유는 다시 협동적 소유를 줄이고 전인민적소유 즉, 국가소유로 전환할 것을 의도하고 있다. 따라서 북한은 모든 토지를 국가소유로 전환하여 사회주의국가의 이상을 실현코자 함에 최고의 가치기준을 두고 있다. 결국 그들이 말하는 사회주의혁명이 완성되면 생산수단에 대한 국가적 소유와 소비품에 대한 개인 소유만이 남게 되는 것을 생각할 수 있다.

표 . 국□공유지 및 사유화 비율

구분		1949	1953	1956	1957	1958.6	1958.10
공업	국□공유지	90.7	96.1	98.3	98.7	100.0
	사유	9.3	3.9	1.7	1.3
농업	국□공유지	3.2	32.0	80.9	95.6	98.6		리단위로통합완료
	사유	96.8	68.0	19.1	4.4	1.4
상업	국□공유지	56.5	67.5	84.6	87.9	100.0
	사유	43.5	32.5	15.4	12.1

자료 : 『통일 조선년감』, 통일조선신문사, 1967-68, p. 830.

북한의 주택사정

주택정택의 기본방향

북한은 한국전쟁 중 약 60만 호의 주택이 파괴되어 극심한 주택난에 직면하였으며, 휴전 직후부터 평양을 비롯한 도시지역을 중심으로 주택건설에 주력하였고, 농촌주택건설은 1960년대에 들어서면서 본격화 되었다.

북한주택정책의 기조는 크게 주택의 획일화 정책, 집합주택 위주의 건설, 건설의 공업화, 건설의 사상무장화를 들 수 있다.

주택의 획일화 정책에서 나타나는 특징은 □설계의 표준화와 규격화□를 추진하고 도시에서는 고층아파트, 농촌에서는 연립주택(2층, 2∼3세대용)을 중심으로 건설하였으며, 건설공법으로는 조립식공법이 사용되고 있으며, 주택의 설계와 건설은 중앙의 통제아래 이루어지고 있다.

사진 1. 북한의 조립식자재 공장 1

사진 2. 북한의 조립식자재 공장 2

그러나 2차 7개년 계획(1978∼1984)기간 중에는 주택정책의 기조를 바꾸어 평양을 중심으로 국제도시, 문화도시, 혁명도시라고 하는 교조적□추상적 도시계획이념이 등장하여 주택구조의 다양화가 추구되고, 40평이 넘는 고급주택을 건설하는 등 주택의 획일화 정책에서 벗어나는 현상을 보이기 시작했으며, 90년대 들어서도 이러한 현상이 이어지고 있는 것으로 보인다.

) 이러한 현상은 시기적으로 김정일의 등장과 함께 김정일에 의한 유럽식(프랑스) 도시계획 및 도시개발에 영향을 받은 것으로 분석하기도 한다.

북한은 사회주의 이념을 구현하는 공동생활의 장을 조성하기 위해 주택은 집합주택 위주로 건설하고, 시설의 공동이용을 도모하기 위해 계층적인 서비스체계를 구성하고 있다.

) 집합주택을 통해 주민생활을 집단화하여 통제와 감시가 용이하게 하기위한 목적도 있는 것으로 판단됨.

또한 북한은 조속한 주택의 대량건설과 주택건설의 경세성제고에 높은 관심을 보여왔으며, 설계의 표준화와 규격화, 건재생산의 공업화, 건설의 기계화 등과 같은 실천원칙을 세워 주택건설의 공업화를 추구하고 있다. 현재 북한에 건설되고 있는 고층아파트는 모두 조립식공법에 의해 건설되고 있는 것으로 알려지고 있다.

) 이러한 조립식공법에 의한 건설비율은 1960년대에는 산업건설의 20%이상, 살림집건설의 60%였고, 2차 7개년 계획기간(1978-1984)에는 산업건설의 70%, 살림집 건설의 90%, 공공건설의 70%, 시설물건설의 60%이상 이었다.

사진 3. . 평양거리의 아파트 모습

특이한 점은 □건설의 사상무장화□라는 점인데, 이는 경제적 동기 부여보다 사상무장을 통한 노력동원으로 생산성의 향상을 도모하고자 하는 것으로, 실제로 주체사상의 영향아래 지역별로 자재를 자체조달하여 사용하거나, 건설인력의 경우 노력동원에 의한 조달로 전문화되어 있지 않다고 할 수 있다.

) 특히, 농촌주택의 경우는 □지방의 일은 지방에서 알아서 하라□는 김일성의 지방 경제 자립원칙에 따라 그 지역 자체의 노동력과 자재로써 건설되고 있다.

) 지방의 경우 자재를 자체조달하므로 중□소도시와 농촌의 주택은 질적수준이 매우 열악한 것으로 알려지고 있다.

주택지계획의 특징

북한의 주택건설과 경영에 경제적이면서 주민생활에 편리한 새로운 생활단위를 조직하기 위해 □주택 소구역□이라는 것을 제안하고 있다. 주택 소구역은 단순한 생활공간이 아니라 문화휴식과 사상문화교양의 장소로서의 의미가 강조되고 있으며, 도시에서 거주지역을 형성하는 기본단위인바 그 영역에는 주택, 각종 문화□후생시설, 정원, 도로, 공원, 기타 시설물이 포함된다.

) 소구역 조성의 최적규모는 15∼30ha정도이고, 지형적 제약으로 15ha에 미치지 못할 경우 하부단위인 주택구획계획에 의거, 생활단위가 조직되며, 이때 규모는 4∼6ha정도이다.

주택을 중심으로 한 도시생활체계 및 주택 소구역의 구성체계는 아래와 같이 계층적인 구조를 이루고 있다.

평양의 경우는 80%이상이 주택소구역계획에 의거한 주거단지 조성보다는 대로변 자우양쪽에 둘러막기식의 주택건설이 이우어져, 주택구획내에 단층임시주택(하모니카주택)이 조밀하게 입지하고 있는 곳도 있다. 지방의 군급 도시, 산업지구, 농촌의 경우 주택지계획은 거의 적용된 것이 없는 것으로 알려지고 있다.

그림 . 인구규모별 주거지의 구성체계

인구20만이상동시			인구10-20만명인 도시와 중급도시			인구 10만 이하의 소도시
주택지역 주민 10-15만명
주택구역 주민 4-5만명			주택구역 주민 4-5만명
주택소구역 주민 5천-1만명			주택소구역 주민 5천-1만명			주택소구역 주민 5천-1만명
주택구획(주택군) 주민 1,000-2,500			주택구획(주택군) 주민 1,000-2,500			주택구획(주택군) 주민 1,000-2,500

주택의 건설

북한의 주택건설은 6.25 전쟁 후 경제개발계획을 통해 추진되어 왔으며 시기가 지남에 따라 보다 나은 주택이 건설되면 당간부들부터 주택이 배정되어 주택의 연쇄적 공급이 이루어져 왔다. 특히, 북한에서는 도시와 농촌의 주택이 엄격하게 구분되어 건설되는 특징을 갖고 있으며, 평양을 비롯한 대도시지역의 도시주택은 국가예산으로 건설되나, 농촌지역의 주택은 협동농장이 주체가 되어 농장원들의 수입 중 일부로 건설되고 있는 실정이다. 농촌주택의 경우, 건설자재도 자체 공급하도록 하고 있기 때문에 도시주택에 비해 질이 월등히 떨어지는 실정이다.

1957년부터 1993년 현재까지 건설된 북한지역의 총 주택수는 약 269∼304만호이며 이는 건설계획량의 48∼51%에 해당하는 물량으로서, 제1차 7개년계획 및 제1차 6개년계획 기간중에는 각각 67%, 88%의 높은 실적율을 보였으나, 이후 북한경제의 침체로 실적률이 낮으며, 전반적으로 계획량의 약 50%선에도 못 미치는 저조한 실적을 보이고 있다.

주택건설은 일정지역에 한해 전시위주의 주택건설이 이루어지고 있으며, 개인의 건축행위가 방임되고 있는 것으로 알려져 있다. 개인의 건축행위는 일부에 제한된 것이나 해외동포 실업가 및 귀국자(재일동포, 재미동포 및 그들의 친척에게도 허용)의 경우, 헌금을 조건으로 주택건축 및 이에 따른 부동산 소유권의 특혜를 인정하고 있다. □80년대 중반이후 부족한 외화사정을 극복하기 위한 운동의 일환으로 시작되었으며, 헌납액의 규모에 따른 일정규모의 대지불하, 개인주택 허가증 발급, 주택건립(건축규모 제한없음)과 자재수입까지 허용하고 있는 것으로 알려져 있다. 최근 정무원의 과장급 이상이나 각급공장 및 기업소의 당비서급에게는 택지를 무상공급하고, 개인적으로 건축자재를 확보할 경우 주택건립까지를 허용하고 있다.

) 그러나 개인이 지은 집의 소유만을 인정할 뿐 매매는 허용되지 않으며, 우선적인 점유권만이 인정됨에 따라 국가에서 택지를 불하받아 주택을 건설할 경우 당간부의 도움 없이는 국가헌납을 강요당하기 때문에 주택건립 과정시 복잡한 뇌물수수 과정이 발생한다고 한다.

주택의 공급

북한의 주택수는 269∼304만호이나 □90년 이후 경제난 등으로 인하여 신규주택 건설이 매우 저조한 것으로 판단되는데, 95년 현재 북한의 추정가구수는 485만이여, 이에 근거한 북한이 주택보급률음 55∼63%정도로 주택이 절대적으로 부족한 것으로 추정된다.

) 북한의 주택건설 실적발표는 건축면적을 환산세대화하여 산정한 것인데, 즉 거실이 없는 두방세대(50□)를 하나의 주택으로 간주하고 있으며, 공공건물 등이 포함된 전체면적을 단위세대면적으로 나눈값을 주택건설호수로 발표하므로 실제로 건설된 주택수는 이보다 작을 수 있으며 주택보급률은 더 떨어질 수도 있다.

표 . 북한의 주택보급율

인구수	평균가구원수	가구수	주택수	주택보급율
23,261천명*	4.8인**	4,850천호	2,690∼3,040천호***	55∼63%

* 남북한 경제사회상 비교, 통계청, 1995.11, p.170.

**  북한의 인구동향과 전망, KDI, 1991.6, pp.10-11.

*** 북한의 국토개발연구, 대한상공회의소, 1991, p.108.

주택배정의 원칙은 주택유형과 계급을 연계시켜 주택을 차별적으로 배정하고 있으며, 지방기관 간부급 이상의 주택보급율은 100%이나 일반노동자의 주택배정은 57% 수준으로 1주택 2세대가 보편화된 상황이다. 북한은 전후 주택량의 절대적 부족에 따른 대량주택건설의 필요성에 의해 조립식공법이 도입되었으며, 현재까지도 이 방식에 의하여 주택이 건설되고 있으나 저급한 기술주준을 가지고 있는 것으로 알려져 있다. 북한의 주택수준은 사회간접자분시설의 부족, 건자재의 생산부족, 저급한 기술로 인하여 매우 열악한 것으로 알려져 있으며, 남한의 □70년대 수준으로 평가되고 있다.

북한의 주택현황

지역별 주거현황

북한의 주택은 영구주택과 임시주택으로 구분할 수 있으며, 영구주택은 약 60만호 정도로 총주택의 20%를 차지하며 임시주택은 220만호 정도로 총주택의 80%를 차지하고 있다. 영구주택 60만호 중 73%인 43만호가 평양에 집중되어 있으며, 도급도시에 20%, 일반시 및 산업지구에 7%가 소재하여 지역별 주거격차가 매우 크다고 할 수 있다. 소규모 도시 및 농촌지역의 경우 영구주택이 거의 없는 것으로 추정되며, 전체 임시주택 중 67%가 이들 지역에 소재하고 나머지는 평양에 3%, 도급도시에 14%, 일반시 및 산업지구에 26%가 존재한다.

따라서 평양과 일반시 및 농촌지역과의 주거격차가 매우심하게 나타나고 있는 것으로 판단된다. 또한 북한은 외부에서 잘 보이는 지역이나 외국관광객이 볼 수 있는 지역을 특정전시지역으로 지정하여 고층아파트군을 집중적으로 건설하였다.

) 북한의 도시는 특별시, 직할시, 일반시 등 3개의 시제도가 있지만 이들의 승격기준은 알려진 바 없으며, 현재 북한은 1개의 특별시(평양), 2개의 직할시(개성, 남포), 19-20개의 일반시가 있는 것으로 알려지고 있다.(1995년 10월 현재)

계층별 주거배정

주택배정은 계층과 직위에 따라 규격화된 각급 주택을 임대형식으로 배정함으로써 주택소유에 대한 자본주의적 요소를 배제시키고 있다. 또한 직장이전 및 주거이전의 자유가 없으므로 개인적 사정에 따른 주거이전은 불가능하며, 일방적으로 직장부근을 중심으로 주택이 배정되는 실정이다.

주택배정은 시행정위원회의 도시경영사업소에서 담당하며, 주택배정의 우선순위는 유가족세대, 후방가족, 당원 및 간부가족, 일반노동자, 농민, 월남자가족, 불순계층의 순서로 이루어지며, 새로이 건설된 현대적 문화주택은 시급 이상의 장, 과장, 3급 기업소 기사장 등의 간부들에게 우선적으로 배정되고 있다.

주거밀도 및 주거이동

1990년 초 북한주민의 평균 거주면적은 세대당 평균 6.8평이고, 1인당 거주면적은 1.4평이다. 이에비해서 북한의 당□정고위간부급의 가구당 거주면적은 약 20평, 1인당 거주면적은 4평으로 북한전체의 평균수준과 약 3배정도의 격차를 보이고 있다.

) 북한총람(1994), 북한연구소, 579쪽 참고

이러한 결과는 가구주의 성분계층에 따른 주택의 차등배정으로 인해 주민의 성분계층별 주거수준의 차이가 명확하기 때문이며, 당의 핵심권력층은 호화로운 주거생활을 영위하는 반면, 말단 근로자의 주거수준은 매우 열악하다고 판단된다.

북한의 평균주거밀도와 1975년 서울시 1가구당 주거면적 10.3평과 1인당 주거면적 2.15평과 비교해서도 낮은 수준을 보이고 있다. 따라서 북한의 주거과밀 정도는 매우 심각한 실정이라고 할 수 있다.

) 서울시정개발연구원, 서울시 주택정책 기본방향, 1994, 21쪽 참고

표 . 남북한 주거밀도 비교

구분			1가구당 주거면적(평)	1인당 주거면적(평)
북한	1990	고위간부	20 (6.6)	4 (1.4)
		전체	8.7-11	1.8-2.3
남한	1975	서울시	10.3	2.15
	1990	전체	15.9	4.32

주 : 1990년 북한의 주거면적은 북한총람(1994)에 의한 것이며( )안의 수치는 주택규모별 현황 자료분석에 의한 것임. 대한주택공사, □통일한국의 주택부문 연구□, 1996. 참고

북한의 주택당 거주인수는 평양의 경우 6.6인, 도급도시의 경우 7.3인, 일반시 및 산업지구의 경우 6.0인, 소규모 도시 및 농촌의 경우 9.8인으로 나타났으며, 북한 전체의 주택당 평균거주인수는 8.3인으로 추정되고 있다. 북한의 평균가구원수는 4.8인으로 알려지고 있으며, 1주택 2가구(동거살이, 겹방살이)가 보편화되어 있는 상황임을 감안할 때 위의 추정치는 신빙성이 있는 것으로 판단된다.

북한이 발표한 가구수는 1987년 현재 약 405만 4천가구이며, 군인을 제외한 가구당 평균가구원수는 4.8명이다.

구분		1970	1975	1980	1985	1990	1995*	□80-□90변화
가구	남한	5,856,901	6,754,257	7,969,201	9,571,361	11,354,540	12,961,000	42%
	북한	-	-	3,395,634	3,815,703	4,054,277 (87년)		28% (□80-□87)
평균가구원수 (명)	남한	5.2	5.1	4.5	4.1	3.7	3.3	-28%
	북한	5.1	-	-	-	4.8 (87년)		-5.9% (□80-□87)

자료 : 남한자료는 주택핸드북(대한주택공사, 1995), 북한자료는 한국개발원(1991), pp.10-11참고. 단, 1995년 남한의 경우는 1995 인구주택 총조사(2%표본속보집계결과), 통계청, 1996.7에 의함

북한의 주거시설

주택의 규모 및 내부구조

북한의 주택유형은 입주자의 사회적 신분에 따라 규모, 시설, 형태 등 그 구조를 달리하기 때문에 거주자들의 지위에 따른 분류가 있으며, 건축적인 구조기준에 의한 분류가 있다. 계층별 주택유형의 분류는 특호, 4호, 3호, 2호, 1호 주택의 5개로 구분되며, 유형별 입주가능한 대상자는 다음과 같다.

구분	특호	4호	3호	2호	1호
입주대상	□ 중앙당 및 정무원 부부장급 이상 □ 인민군 소장급 이상	□ 중앙당 과장급이상 □ 정무원 국장급 이상 □ 대학교수 □ 대좌급 군인 □ 문예인 간부 □ 기업소책임자	□ 중앙기관 지도원 □ 도급기관 부부장급 □ 기업소 부장	□ 도급기관 지도원 □ 시□군과장급 □ 학교교원	□ 일반 노동자 □ 협동농장원 □ 변두리 농민
형태	단독 1-2층	신형 고급 아파트	중급단독 신형아파트	일반 아파트	집단공용주택 농촌문화주택 농촌기존주택
규모	60평이상	20-25평	8-15평	8-15평	8-10평
방	3개	2-3개	2개	1-2개	1-2개
부엌	○	○	○	○	○
냉□온시설	○	○	-	-	-
수세식화장실	○	○	-	-	-
목욕탕	○	○	-	-	-
기타	정원□분수	-	창고	공중목욕탕 사용 공중변소 사용

자료 : 통일연수원, 북한이해, 1995. 주간한국, 1995. 2.참고 재구성

주택 구분에 따른 기본구조

북한의 주택은 영구주택과 임시주택으로 구분되는데, 영구주택은 국가가 투자하여 건설한 것으로 도시의 경우는 APT, 농촌의 경우는 연립식 문화주택이 그 예이다. 임시주택은 전쟁 전의 낡은 주택과 국가의 투자없이 건설된 임시주택을 말하며, 도시의 경우는 방과 부엌이 각 1칸으로 3m×6m(총 18□, 방 4m×3m, 부엌 2m×3m)를 한 단위로 하여 10가구 정도를 연속하여 건설하고 약간의 여유 땅에 창고, 화장실, 수도 등의 공공시설이 건설된 것으로 일명 하모니카주택이라 불리고 있으며, 농촌의 경우는 전쟁 전의 기존 구옥으로 흙벽돌집에 시멘트기와로 약간 개량하고 헛간 등은 초가로 되어 있는 주택을 의미한다.

그림 . 북한의 임시주택 및 살림집 평면

자료 : 김현수, □북한의 도시계획에 관한 연구□, 서울대학교 대학원, 1994.2. p.115

주택의 내부구조

북한의 주택이 시기에 따라 평형이 확대되어 왔으며, 표준평면 역시 단순성에서 다양성을 추구하는 형식으로 변화하여 왔으나 북한의 주택건설방식이 조립식공법을 사용하고 있으므로 같은 시기에 지어진 주택은 거의 같은 내부구조를 가지고 있다.

그림 . 평천구역 표준살림집 1호평면(1956년 초)

북한주택의 내부구조 특징은 일반적으로 거실이 없으며, 고급주택의 경우도 거실 대신 전실이라는 현관입구의 조그만 평면을 가지고 있는 것으로 나타난다. 이는 주택의 절대적 부족한 상황에서 방을 하나라도 더 만들기 위한 것으로 판단되며, 기타의 특징으로 부엌은 폐쇄되어 있고, 변기와 세면장은 분리하여 설치하고 있다. 발코니는 아파트의 외관 및 건축기술상의 한계로 인하여 최소로 제한하고 있는 것이 특징이다.

방의 크기는 주택에 따라 방이 1개인 경우 12-14□, 2개인 경우 12□와 9□, 3개인 경우14□, 12□, 9□로 구성된다.

제Ⅲ장 통일시 예상되는 토지 및 주택관련 문제

토지문제의 중요성

앞에서 언급하였듯이 토지는 국가의 개념에서는 □영토□이며, 개인의 개념에서는 □영역□으로 정의될 수 있는 기본적인 사회구성의 요소라고 할 수 있다. 이러한 의미에서 통일시 발생될 수 있는 문제들을 분석해 보고자 한다.

토지문제는 제도나 체계의 문제 뿐만 아니라 해결해야 할 역사적 과제와도 밀접한 관련이 있다. 즉 토지의 소유권문제는 분단, 6.25전쟁 및 후퇴와 수복, 정치적 억압과 자발적 혹은 비자발적 이주 등과 밀접한 관련이 있으며 통일과 동시에 이러한 사건들이 정치적 혹은 법률적으로 어떻게 해결되느냐에 따라서 토지 문제의 향방이 정해질 수 있을 것이다.

토지의 소유권 개편문제

북한은 토지소유권의 형태를 국가소유권, 협동단체소유권, 개인소유권으로 구분하고 있으나 몇가지 예외를 제외하고는 개인적인 소유를 인정하지 않으며, 생산수단은 국가와 협동단체만이 소유함을 원칙으로 하고 있다.

따라서 통일한국의 경제질서가 사유재산를 인정하는 자유시장 경제체제로 이행할 경우 북한지역 토지처리문제와 관련하여 여러 가지 문제가 발생하게 될것으로 예상된다.

독일의 경우 토지와 부동산의 구소유권 처리에 있어서 동독에서 소련군 점령시기(1945-1949)와 동독정권 수립 후를 구분하여 처리하고 있다. 북한토지는 1945-53년도의 일련의 민족적 비극과 관련된 초헌법적인  문제들을 가지고 있다. 즉 한반도의 분할점령과 6.25가 파생시킨 문제등이 겹침으로서 문제가 더욱 복잡해 졌다고 할 수 있다.

이러한 배경하에서 통일 후 북한소재 토지의 소유권 처리와 관련하여 제기될 수 있는 문제들은 현행의 헌법 테두리 안에서는 논의하기 어려운, 즉 법적인 차원을 넘어서는 경제적 내지 정치적 차원의 문제까지를 내포하고 있다. 따라서 통일국가의 헌법은 토지문제에 관한 한 중요한 하나의 원칙을 사전에 정립하여야 할 것이다. 이 원칙은 1946년 당시 북한의 토지개혁에 의하여 토지를 몰수당한 자들 혹은 월북자들의 토지소유권을 통일헌법에서 원상회복시켜 준다면 통일조국이 민족에게 평화와 안정을 가져다 주는 대신에 오히려 좌절과 파국으로 치달을 가능성이 매우 크기 때문이다.  통일은 과거의 소유권을 박탈당한 지주들의 권리회복을 위해서 있는 것이 아니라는 점을 분명히 할 필요가 있으며 따라서 현재의 소유권자와 특히 제도적으로 토지의 소유가능성을 박탈당했던 북한주민들의 보호가 우선될 수 있도록 해야 할 것이다.

) 현행 우리나라 헌법 제3조의 영토에 관한 규정에 비추어 북한 당국은 불법단체이고 따라서 토지개혁을 포함한 북한당국의 모든 소유권관련 조치도 당연히 불법화 됨.

토지소유권개편의 유형 및 장단점

) 법무부, 통일독일 몰수재산처리 개관, 1994, pp.76-81

입법론상 몰수토지 재사유화의 기준으로는 □반환원칙□과 □보상원칙□이 있으며, 최근 우리사회 일각에서는 통일비용을 염두에 두고 □무보상□무반환원칙□이 대두되고 있는 상황이다.

표 . 몰수재산 처리방식에 따른 파급효과의 비교

재사유화 원칙	반환원칙	보상원칙	무보상 무반환원칙
장점	□법치국가원칙 및 사유재산권보장 원칙에 가장 부합 □금전적 해결 불가한 애착이익의 회복 가능 □막대한 보상재원확보의 재정적 부담을 피할 수 있음	□적정보상을 통해 소유관계의 불명확성이란 투자장애요소를 극복, 신규투자유발, 고용창출 및 경제활성화 달성 □현 토지이용자에 대한 생활보장의 배려와 양지역 주민의 생활수준 격차완화	□통일비용의 절감 □정부의 계획적 개발이 가능
단점	□거시적관점 : 경제재건을 위한 신규투자위축 및 고용감소 등 전반적인 경기침체의 결과 초래, 이러한 경기침체효과는 제제전환 소요비요을 가증 □미시적관점 : 선의의 제3취득자가 원소유자에게 재산를 박탈당하는 등 정의에 불일치 □시간경과에 따른 반환대상의 변경으로 현실적으로 반환이 곤란	□사유재산권 보장 소홀 □재산권분쟁 폭주 및 적정수준 보상액 결정 등 복잡한 업무 증가 □막대한 보상재원 마련을 위한 재정적 부담	□구소유권자의 반발 □법적하자
종합	□반환원칙이 재산권보장 원칙에 보다 충실하나, 오늘날 재산권의 사회적 성격이 강조되어 보상원칙에 의한 처리도 헌법상 허용되고 있음. □세원칙의 장□단점과 개별국가가 지향하는 이념, 사회주의화 정도, 재산권의 소유실태, 산업화수준, 체제전환 시점의 경제상황, 각 사회계층별 정치적 영향력 판도 등에 대한 종합적 고려를 통한 원칙수립 필요.
자료:법무부, □통일독일□동구제국의 몰수재산처리 개관□, 1994, p.76-1쪽을 이용하여 재구성

한반도 전체의 토지소유 및 개발문제

통일이 된 후 설사 남한체제를 근간으로 통일이 되었다고 할지라도 기존의 남한의 토지제도를 계속유지할 것인지 아니면 새로운 토지제도의 도입을 위한 개혁을 단행할 것인지 하는 정치적 결정사항도 대두될 것이다.

더욱이 현재 남한이 갖고 있는 개발과 보존의 문제, 개발의 독점문제, 개발의 편중문제등을 고려해 볼 때 과감한 변화 또는 개혁의 문제가 대두될 것으로 본다. 현재 남한내의 도시□환경문제를 고려해볼 때 통일후에 북한지역의 토지이용이나 개발을 현재 남한이 갖고 있는 법□제도의 틀을 적용하는 것이 좋은 결과를 가져올지 매우 의문이다.

어떠한 방식으로 토지문제가 처리되는냐에 따라서 통일이후의 남북한 경제가 지는 부담이 전혀 달라지며 특히 통일비용을 어느선에서 억제하느냐 하는 문제와도 결부되어 있음에 유의할 필요가 있다. 이점과 관련하여 통일이 되면 구소유권을 주장하는 측과 그동안의 토지점유 내지 이용자 등 이해당사자간의 첨예한 대립이 있을 수 있으며 이때에도 이해당사자들의 입장만을 고려하다가는 통일후의 남북간 경제통합 과제자체를 위험에 빠뜨릴 수 있는 소지도 있음에 유의해야 한다.

토지문제를 명확하게 처리하지 못할 경우 가장 우려되는 것중 하나는 원소유자와 현재 토지를 이용하고 있는 북한주민사이의 소유권분쟁이다. 독일의 경우 통일된지 3년 후 소유권반환청구소송 신청이 250만건에 달하며 이는 전동독 총면적의 1/3에 해당되는 면적이다. 이러한 분쟁은 그동안 많은 혼란과 경제재건에 장애요인으로 작용하였음은 여러연구에서 밝혀진바 있다.

) 동일, 소련 및 동구권의 토지사유화의 과정, 문제점 과 시사점에 관한 내용은 본고의 내용상 생략하고자 함. 자세한 내용은 그간의 연구보고서 또는 글을 참고 하였으며 참고문헌에 정리하였음.

한반도에도 독일과 비슷한 방법이 적용될 경우 집이나 건물 토지를 빼앗기는 주민은 통일을 원망할 위험성이 크다. 즉 통일과 동시에 열악한 북한지역에 대한 공공투자와 기업과 개인의 투자가 절실한데도 불구하고 불확실한 소유권문제 때문에 투자가 지연되거나 혹은 정책방향이 채 정립되기도 전에 과거 산업화 개발연대에 남한이 경험했던 토지와 부동산에의 투기가 만연된다면 민족이 염원이었던 통일이 오히려 장기간 동안 경제적인 부담으로 남을 가능성이 크다.

인구의 이동 및 이에따른 주택문제

주택문제는 두가지 관점에서 살펴보아야 할것으로 보는데, 첫째는 2장에서 살펴본 북한지역의 주택 현황, 즉 현재 북한지역의 주택상황과,

둘째는 현재의 남한지역의 주택현황과 문제점, 통일시 예상되는 남□북한의 주택문제를 종합적인 관점에서 살펴볼 필요가 있다고 본다.

전자의 내용인 북한의 주택사정에 관해서는 2장에서 기술한바 있고 본 절에서는 두 번째문제인 남북한 전체의 주택문제와 연관하여 설명하고자 한다. 또한 전제조건으로서 북한의 주택사정 및 경제사정상 대규모의 인구이동이 발생할것으로 판단되며, 우선적으로 통일시 발생할 수 있는 인구이동의 요인, 규모, 대책등에 대해 살펴보고자 한다.

) 현재 남한의 수도권지역에서 격고 있는 도시문제 특히 주택난은 남한의 근대화 과정에서 발생한 구조적인 모순으로 판단하고 있다. 또한 그 원인은 불균형한 국토 및 산업의 개발과 정책에서 비롯되었다고 할 수 있으며, 결과적으로 인구이동을 불러일으키고 이것이 인구의 이동 → 도시집중화 → 국토의 불균형 → 도시문제, 환경문제(주택, 교통, 환경오염 등) → 사회문제의 과정을 거치면서 진행되어 오는 것으로 보고 있다. 이러한 의미에서 본고에서는 인구이동을 중요한 근본원인으로 판단하고 이에대해 약술하고자 한다.

인구이동의 원인 및 규모

인구이동의 원인에는 여러요인이 있을 수 있겠지만, 대표적인 요인으로는 경제적요인이 가장 클것으로 본다. 남북한의 경제격차로 인해 직종별 임금수준 및 실업수준, 고용안정성 등이 인구이동의 주요한 원인이 될것으로 판단된다.

두번째로는 사회적요인으로 교육의 기회 및 복지수준의 차이로 인한 인구이동을 들 수 있는데, 이는 통일 초기보다는 통일이 정착되는 과정에서 많이 발생할 것으로 예상된다.

세번째로는 문화시설 및 문화의 성격 등으로 인구의 이동이 발생할 것으로 보는데, 남한의 70-80년대의 고도산업화 과정에서 도□농간 문화시설의 격차로 젊은계층의 도시집중이 가속화되었던 것에 비추어 볼 때, 통일후 남북간 또는 북한내에서 도□농간 인구이동이 있을 것으로 판단된다. 남한은 급속한 경제성장으로 후기 산업사회로의 진입과 이에따른 문화부분의 비약적 증대가 나타나, 고급문화의 대중적 활용으로까지 이어지고 있으나 북한의 경우는 정치지향적인 문화정책으로 인해 통일이후 상당한 문화충격이 예상되며, 이것이 남한지향의식을 조장 인구이동을 유발할 수 있으며, 이는 통일초기에 교육수준이 높은 젊은 계층에서 보다 강하게 나타날 것으로 예상된다.

마지막으로는 정치적요인을 들 수 있는데 자본주의에 대해 옹호해온 일부 지식층, 토착성이 없는 북송교포, 월북가족 및 이산가족의 이동성향이 높을것으로 예상되며, 북한의 고위 관료층, 당□군의 고위층 등 지배계급은 체제변화에 따라 남북간이 아닌 중국,일본 등 주변국으로의 망명□이주하는 사람이 많을 것으로 예상된다.

인구이동의 규모에 대해서는 정확히 예측한 예측한 연구가 없는 것으로 나타나는데, 대한주택공사 주택연구소의 □통일한국의 주택부문과 공사의 역할□(1995. 11)이라는 연구에서 통일후 순인구 이동규모는 810만으로 추정하고 있으며, 이중 북한지역내 이동은 411만명, 북한에서 남한으로의 인구이동을 399만명으로 추정하고 있다.

) 통일후 15년동안 초□중□종기 5년단위의 순인구이동율 10% 가정하에 UN이 추계한 인구추계를 사용하여 I년도 북한의 총인구이동 규모를 추정한 후 남한으로의 인구이동비율을 0.7(초기), 0.5(중기), 0.3(종기)으로 가정하여 남북한으로의 인구이동 규모를 추정함. pp.96∼101. 참조

통일초기 북한지역내 인구이동은 76만명으로 추정되며 이중 평양으로 59만명, 농촌으로 17만명의 이동될것으로 예상하고 있으며, 또한 남한으로의 인구이동은 178만명으로 이중 서울 및 수도권지역으로 100만명이, 기타도시로 38만명이 그리고 농촌으로 40만명의 인구이동이 예상된다.

통일중기 북한지역내 인구이동은 136만명으로 추정되며, 남한으로의 인구이동은 136만명으로 이중 서울 및 수도권지역으로 51만명이, 기타도시로 54만명이 그리고 농촌으로 31만명의 인구이동이 예상된다.

통일후기 북한지역내 인구이동은 199만명으로 추정되며, 남한으로의 인구이동은 85만명으로 이중 서울 및 수도권지역으로 21만명이, 기타도시로 45만명이 그리고 농촌으로 19만명의 인구이동이 예상되고 있다.

표 . 통일후 인구이동의 방향 및 규모                               (단위 : 만명)

구분	북한내 인구이동			남한으로의 인구이동
	방향	규모	총량	방향	규모	총량
초기	평양	59	76	서울/수도권	100	178
	기타도시	-		기타도시	38
	농촌	17		농촌	40
중기	평양	51	136	서울/수도권	51	136
	기타도시	54		기타도시	54
	농촌	31		농촌	31
종기	평양	74	199	서울/수도권	21	85
	기타도시	80		기타도시	45
	농촌	45		농촌	19
소계	411			399
계	810
자료 : 통일한국에서의 주택부문과 공사의 역할, 대한주택공사 주택연구소, 1995. 11

동독의 경우 통일이후 경제체제의 전환에 따라 발생한 불필요한 노동력의 이동이 있었으며, 이러한 현상은 우리나라에서도 극심하게 발생할 것으로 예상된다. 현재의 중국의 조선족동포들이 당순히 경제적 목적으로 남한내에 밀입국하거나 관광목적으로 입국하여 불법취업하여 경제활동을 하는 현상만 봐도 통일시의 인구이동은 매우 심각할 것으로 예상된다.

인구이동의 문제점

독일의 경우 통일이후 지역간 인구이동이 매우 극심하게 나타났는데, 통일후 동독에서 서독으로 이주한 사람의 총수는 1,256,262명으로 1993년 동독지역 총인구의 8%에 해당하는 규모이다. 인구이동의 특징은 일정지역으로 인구가 집중된 것이 아니라 분산형으로 인구가 이동했는데, 인구이동지역과 서독의 산업이 발달한 지역이 대체로 일치하며 이동인구의 대다수가 산업지역으로 이동하였다는 사실을 알 수 있으며, 우리나라의 경우도 그러하리라 유추할 수 있다.

표 . 동독지역에서 서독으로의 이주자의 수

년도	1988	1989	1990	1991	1992
이주자 수(천명)	43	388	395	249	119
자료 : 통계청, 통독전후의 경제사회상 비교, 1996. 7

남한의 경우 산업화 시대에 이미 인구이동에 따른 심각한 문제를 경험한바 있고 아직도 그 문제를 해결하지 못하고 있는 상황이라고 할 수 있다. 더불어서 통일에 따른 인구이동의 영향은 산업화시대의 인구이동과는 비교도 안될 정도로 심각한 문제를 야기할 것으로 판단된다. 예상되는 가장 큰 문제점은 크게 세가지 범주로 요약할 수 있는데

첫째 노동시장의 붕괴

둘째 주택시장의 혼란

셋째 도시문제의 증폭 등을 들 수 있다.

가. 노동시장의 붕괴

북한지역에서의 남한으로의 인구이동은 주로 젊고, 유능한 사람들에 의해 이루어질 것으로 전망되며, 남북한의 노동시장 모두에 문제를 야기할 수 있는 사항이다. 통일후 북한지역의 경제부흥정책이 수립□시행되어도 유능한 인력의 유출로 인하여 산업재건이 저해될 수 있으며, 북한지역의 산업재건의 지연은 인구이동을 가속화하는 악순환이 발생하게 되는 사태가 발생하게 될 것이다. 이동인구가 단기간에 고도로 발달된 남한의 자본주의 산업사회에 적응할 가능성은 회박하여 사회적 문제로 대두될 소지가 크다.

) 통일전 서독의 경우, 동독의 교육수준이 매우 높아 통일이 되면 동독의 교육수준의 자본과 기술이 접목되면 쉽게 노동생산성이 높아질 것이라는 희망을 가지고 있었으나 통일후 실망만 안겨준 결과를 가져왔는데, 이는 교육수준이 문제가 아니라 체제적응성 및 일을 하려는 의지가 문제가 되었기 때문으로 풀이되고 있다.

이동인구의 대부분이 남한의 저임노동시장에 접근할 가능성이 크며, 기존 저임노동시장의 재편이 발생하게 될 것이다. 이러한 저임, 미숙련노동자가 이동할 대상지역은 고용의 안정성을 보장받을 수 있는 지역일 것으로 판단되는데, 대개 수도권 주변 공업지역, 중소업체 밀집지역, 유흥 서비스산업 밀집지역 등으로 집중될 것이다.

) 현재 남한의 3D업종의 경우,  취업자가 없어 외국인 근로자를 고용하고 있는 실정이므로 단순기술업종은 이동인구에 의해 채워질 가능성이 높다. 또한 비공식적인 경제부문에 취업하여 도시주변에 머무를 가능성도 높다고 할 수 있다. 이러한 특징은 이미 남한의 산업화시대에 농촌에서 이동해온 계층의 도시내 정착의 과정을 돌이켜 보면 짐작할 수 있는 부분이다. 김형국, 『불량촌과 재개발』, 나남출판사. 1993.

나. 주택시장의 붕괴

통일시점에서 주택보급율이 100%가 된다고 하여도 이동인구의 경제적 능력을 감안할 때, 주거의 질이 낮은 주택에 거주할 것으로 예상되며, 인구가 집중되는 도시내 및 주변지역은 극심한 주택난을 격게 될 것으로 판단된다. 이동에 의한 일부지역(북한의 농촌지역)의 공실주택의 발생과 도시지역의 집중은 주택수급의 불균형을 초래하여 주택가격 및 전□월세 가격의 폭등시키고 동시에 수준이하의 주택의 증가가 예상된다.

어떠한 정책이 시행되느냐에 따라 다르겠지만 현재를 기준으로 판단할 경우 북한지역의 주민은 주택을 소유할 능력을 갖지 못했으므로, 주택에 대한 선택의 기회는 당연히 없을 것으로 판단된다. 그렇지만 생업수단 및 여러 가지 이동요인에 따라 이동이 발생하게 되지만 주택은 이동될 수 없으므로 집없은 신세가 될 것은 자명한 사실이다.

도시내부 및 주변에는 무허가주택이 증가하게 될것이고 국□공유지에 해당되는 공원□하천□공지등에 불법으로 정착하여 열악한 주택촌을 이루고 정착할 가능성이 높다. 철거하거나 보수해야 할 주택이 방치되거나, 최저수준에도 못 미치는 주택의 양산으로 심각한 불량촌(난민촌)이 발생될것으로 예상된다.

다. 도시문제의 증폭

도시과밀에 따른 기존 사회간접자본시설(상□하도, 전기, 가스, 도로 등)의 과부하 또는 불법사용, 도시의 무분별한 확산등의 문제가 발생될 것으로 예상된다. 사회적 측면에서는 남북간 주민들의 심리적 갈등 및 소외현상이 발생하는 경우, 새로운 지역갈등으로 발전하게 될 가능성도 매우 높다.

최근의 인구이동문제 및 대응책의 모색

최근 북한의 심각한 식량난 및 경제난으로 탈북주민이 급증하고 있으며, 이러한 탈북현상은 앞으로도 증가할 전망이어서 대응책 마련이 시급한 것으로 판단된다. 이미 중국 및 러시아 등지에 체류하고 있는 탈북자는 1천∼2천명으로 추정되고 있으며, 북한의 식량난이 더욱 심각해지는 현재 중국등으로 집단 탈출할 가능성이 있는 것으로 판단되고 있다.

) 한겨레신문(□96.11.26), 국회 예결위 권오기 부총리의 답변내용 및 동아일보(□96.11.2), □탈북주민 체제적응 현황과 과제□, 중앙대 민족발전연구원 세미나에서 이종훈 국회입법조사 분석실 자료분석관의 발언내용.

예전에는 접경지역의 군인 및 주민 등이 단독으로 귀순하는 사례가 대부분이었으나, 최근에는 거주지역에 관계없이 중국 및 홍콩을 통하여 탈북을 시도하고 있고, 가족단위의 탈북사례도 증가하고 있는 실정이며, 향후 식량난이 가중되면 생존을 위하여 해상을 통한 보트피플 등 대량탈북의 가능성도 배제할 수 없는 상황이다.

이러한 상황아래 기존에 탈북주민에 대한 대응책이 수립되어 운영되어 왔으며, 최근 □북한 이탈주민의 보호 및 정책지원에 관한 법률□의 제정을 통해 현실상황에 접근하고 있으며 탈북주민에 대한 지원개념이 생활정착을 위한 종합적인 지원으로 전환되고 있기는 한 시점이다.

그러나 기존의 정책은 금전적 지원을 중심으로 하여 상당수의 탈북자들이 남한체계에 정상적으로 적응하지 못했고 지원수준도 축소되는 추세에 있다. 또한 탈북자들의 상당수가 지원금을 소비한 후 한국에서도 어려운 생활을 하고 있는 것으로 알려져 있다.

) 정착지원금의 규모는 가구원수, 귀순자의 정보가치, 교육비, 주택지원금 등에 따라 다양하게 지급되므로 일률적으로는 말할 수 없음.

현재 이러한 문제를 해결하고 재정착의 기회를 갖도록 하기 위해 통일원에서는 100명 정도의 탈북자 수용이 가능한 정착지원시설을 건립하여 직업훈련, 취업알선 등 종합적인 정착지원을 실시할 예정으로 알고 있다. 그러나 보다 광범위하고 치밀한 계획과 준비가 요구되고 있으며 대량탈북에 대비하여 국가차원의 정책이 필요한 것으로 판단된다.

인구이동의 문제는 중장기적으로 계획을 세워 가능한한 인구이동을 억제하는 것이 가장 바람직한 것으로 판단되며, 이를 위해서는 토지문제, 북한지역의 개발, 경제부흥 등의 우선적인 문제가 해결되어야 될것으로 판단된다.

주택문제의 핵심이 될 수 있는, 인구이동을 억제하는 차원의 토지□주택정책과 동시에 현실적으로 인구이동이 발생하는 것에 따른 부작용을 최소화하기 위한 수단으로 이에 대한 대비차원에서 주택투자사업이 선행되어야 할것으로 보며, 다음장에서 구체적인 방안을 모색해보고자 한다.

제Ⅳ장 통일시 예상되는 토지 □ 주택문제의 대책

남북한 공동의 이익을 위한 토지문제의 해결방안

토지는 영토의 개념으로써 한 개인의 소유권의 의미를 넘어 국가적 차원의 재산(공공재)이기도 하다.

표 . 동구권 국가의 재사유화 원칙

국가	재사유화 원칙	보조원칙	체제전환 및 재사유화에 따른 문제점
독일	반환	보상	□구동독 기업 인수의 기피 □ 고용창출이나 투자보다 재산증식에 관심 □ 투자회피
헝가리	보상	반환 (교회부속재산)	□ 극심한 경기침체 □ 실업률 증가 □ 사유화 실적의 저조 □ 국민들의 불만(외국인 투자자의 국유기업의 매입의 증가로 경제개혁의 실익을 국민들이 향유하지 못함)
폴란드	미정 (반환가능성)		□ 자유노조의 파업과 대규모시위 □ 고용주의에 대한 노동자들의 불만과 정치적 대립 □ 재사유화에 대한 원칙미결로 투자저해
체코	반환		□ 원소유자에 대한 과보호로 외국자본의 투자저해
슬로베니아	반환	보상(금전 또는 유가증권)	□ 반환청구철자의 복잡으로 반환저조
루마니아	제한된 반환 (집단농장에 제한)		□ 독자적인 사회민주주의 체제로 인한 서방의 투자나 지원에 장애 □ 사유화 부진
러시아	재사유화 배제		□ 사유화정책의 중앙집중식 관리 □ 생산의 지속적인 하락추세 □ 물가상승율과 재정적자의 증가 * 그러나 최근(1997년 현재)의 견해는 러시아의 경제가 호전상태를 보이고 있는 것으로 보고 있음.
자료 : 법무부, □통일독일□동구제극의 몰수재산처리 개관□, 1994를 참조하여 작성

생산수단의 국가소유를 원칙으로 하는 동구 사회주의국가들에서도 자본주의로의 체제전환 및 통합과정에서 몰수재산의 재사유화가 커다란 정책적 이슈로 대두되었다. 그러나 몰수재산에 대한 처리방식은 그 나라가 처한 특수한 여건 속에서 상이하게 선택되었을 뿐 아니라 부정적 효과를 감소시키기 위한 특별법 등이 후속조치되는 방향으로 전개되어 오고 있다. 이를 간략하게 정리해 보면 위의 표10과 같다.

) 동구권의 사유화과정의 내용은 논문의 한계상 생략하고, 동구권의 사유화 과정에서 드러나는 시사점만을 정리해 보면, ① 법□제도적 기반구축 필요, ② 전문인력 양성 필요, ③ 사유화관련 국가기관 설립필요, ④ 가치평가기준 및 토지의 유형구분 필요, ⑤ 정책의 안정성 및 일관성 유지 필요 등으로 정리할 수 있다.

우리의 경우, 남□북통일 이후 북한지역 내 국공유지에 대한 토지소유권의 개편방향은 몰수토지 처리방식의 장□단점과 독일□헝가리 등 동구권 국가의 사례는 물론 한국적 특수상황을 고려하여야 할 것이다.

우리나라의 분단과정과 분단이후 북한지역의 사회주의 개혁에 따른 토지무상몰수, 집단농장화 및 국유화의 과정은 동서독의 경우과 유사한 점이 많지만 통일독일의 토지개편 방안을 그대로 수용하는데는 몇가지 한국적 특수상황으로 인해 한계가 있는 것으로 판단된다.

우리나의 토지문제와 관련된 특수상황

가. 시대적 분리상황의 복잡성

독일의 경우 소련점령시기 및 동독독립 이후로 시기를 구분하여 재산권을 처리하는 과정에서 많은 혼란을 겪고 있는데, 우리의 경우 미소의 점령시기, 사회주의 북한시기, 6.25전쟁시기 등과 같이 분단과정이 복잡하여 몰수토지의 처리기준을 선택하는데 많은 어려움이 따를 것이다.

나. 월남자와 월북자의 소유권 문제

월남자 및 월북자의 시기 및 동기가 다양하여 통일과 동시에 이에 대한 정치적 혹은 법률적으로 어떻게 해결되느냐에 따라 토지소유권의 문제도 향방이 정해질 수 있을 것이다.

) 이에 대한 연구는 다양하게 있으며, 월남자의 규모를 강정구는 84만, 유의영 120만, 권태현은 139만, 이북5도청 500만으로 추정, 월북자의 경우는 권태환 30만으로 추정하고 있다.

표 . 월남자의 시기 및 동기

구분	동 기	시 기	규 모
월남자	1946년 3월 토지개혁령이 공표되어 토지개혁이 실시되면서 토지를 몰수당하여 피해를 입은 북한주민	1946∼1950
	6.25전쟁중 폭격, 미군이나 국방군의 권유로 1.4후퇴, 원자폭탄 투하위협으로 넘어온자	1950∼1953	84만∼500만으로 추정되고 있음
월북자	사회주의자, 공산주의자로 자진월북한 자
	강제연행된자
	전쟁기간중 위법행위를 한 자 토지개혁시 과격행위를 한 자	1945∼1953	30만으로 추정되고 있음

월남, 월북자의 양적 규모파악은 사유화방안 강구시(반환원칙시 반환청구권의 건수와 규모, 보상원칙시 보상액수의 예상) 중요한 자료가 될 수 있으나 현재 객관적이고 신뢰성 있는 자료가 없는 실정이다.  상속으로 인하여 소유권에 기한 물권적, 채권적 청구권은은 존속하므로 월남, 월북자의 사망으로 문제가 해결되지는 않으며 원소유자 사망시 상속인 확인 및 지분할당의 문제 등 어려운 법적인 문제가 제기될 수 있을 것이다.

다. 소유권을 증명하는 객관적 자료의 부족

반환이나 보상과 관련하여 토지소유자임이 증명가능한 자료를 찾아내기 어려우며, 북한에서는 토지측량의 기점(Point Mark)이 소실되어 옛문서를 가지고 소유권을 주장하거나 입증이 되어도 위치를 확인할 수 없는 상황이 벌어질 수도 있을 것이다. 따라서 독일과 같이 법적 분쟁의 장기화로 경제침체를 유발할 수 있다.

) 통독의 경험에 비추어 최소한 100만건 이상의 토지소유권 반환청구가 있을 것으로 예측, 김민배, □통일조국의 토지소유자제도에 관한 연구□, 통일원, 1992, p.257참고

라. 비중이 큰 북한의 농업

북한의 토지중 경지가 차지하는 비중은 17.4%, 임야는 76.5%이며, 전체인구중 37%이상이 농업에 종사할 정도로 농업인구의 비중이 절대적이다. 반환원칙을 적용하여 소유권이 개편될 경우 집단농장의 해체 및 사유화과정에서 이들의 생존권 문제가 대두될 것이고, 많은 잉여인력이 발생하여 유동인구화될 가능성이 높다. 유동인구의 대부분은 구직을 위해 대도시로 집중됨에 따라 도시사회문제가 발생할 수 있을 것이다.

) 안두순, 통일후 북한토지 소유권의 처리방향, 1995, pp. 50-56.

마. 법적용에 있어서의 형평성

우리나라의 영토에 관한 규정(헌법 제3조)에는 북한이 불법단체이므로 토지개혁을 포함한 북한당국의 모든 소유권 관련조치는 불법적인 것이므로 통일후 북한지역 토지에 대한 소유관계가 원상회복되어야 하는가와 북한의 주민이나 협동단체등의 토지에 대한 점유취득시효는 분단기간동안 정지되는가는 법적용에 있어서 형평성의 문제를 발생시킬 수 있는 소지가 있다.

남한에서는 1950년 유상매수, 유상분배방식의 농지개혁을 실시하였으며, 6.25이후 이 법에 의거 수복지구의 농지에 대한 보상 및 수복지구 토지에 관하여 원소유자는 관할관청에 1991년 말까지 소유자 복구등록을 신청할 수 있게 하였다. 따라서 통일후 북한지역에 있어서도 구소유권을 복구등록케 하거나 농지개혁에 의한 보상을 인정하는 것이 법의 형평성에 부합되므로 결과적으로 반환원칙을 채택해야하는 문제가 발생하게 될 것이다.

소련의 점령기간하에 일어난 소유권 변동에 대하여 독일에서와 같이 점령고권을 인정하여 반환원칙에서 제외하는 경우 불공평성의 문제가 제기될 수 있다.

마. 남북한의 경제적 격차 및 남한주민의 조세저항

남북한의 경제적 격차가 통일비용의 크기를 결정하는 주요 요소로서 남북한의 경제수준이 동서독에 비교해 낮은 수준으로서 통일비용 역시 특수상황으로 인식되어야 할 것이다.

반면 보상원칙을 적용할 경우는 보상원칙을 선택했던 헝가리 등 사례를 통해 나타난 바와 같이, 현 세대가 통일비용을 지불해야 함을 이해하지 못하여 정부에 대한 국민적 저항이 있을 수 있다. 우리나라에서는 1946년 3월 북한지역내 토지개혁 대상의 대부분이 지주□자본가□관료□친일파□반민족행위자라는 사실이 공표되었고, 또 남한 주민의 대다수가 토지를 소유하지 못했음을 고려할 때 막대한 국민의 재정적 부담을 통한 과거 몰수토지가치의 보상처리문제는 국민들에게 커다란 저항감을 줄 수 있을 것이다.

북한지역의 토지소유권 개편방향

이러한 상황을 감안할 때 통일후 토지소유권의 원만한 해결을 위해서는 어떠한 원칙이 적용되든 통일과정에서 한국적 특수성에 따른 제반문제점을 최소화함으로써 통일의 조속한 정착 및 통일한국의 국가경쟁력을 가장 빠른 시일내에 달성할 수 있는 방향으로 토지소유 및 이용체계가 정립되어야 할 것이다.

북한의 토지를 처리하는 데에는 크게 세가지의 원칙중 하나가 적용될 수 있다고 보는데, 즉 반환원칙, 보상원칙, 모보상 무반환원칙에 따른 국유화방안이 있다.

그러나 통일비용 부담에 따른 국민의 조세저항, 저렴한 토지의 활용이 필요한 기업의 요구 등으로 북한지역 토지소유제도를 사유제도로 개편코자 하는 정치□경제적 움직임이 있을 수 있다.

현재 남한지역은 높은 토지가격 때문에 기업의 경쟁력이 약화되고 생산 및 유통에 있어 어려움을 격고 있는 상황이다. 따라서 북한토지의 일부의 매각 또는 불하를 통하여 통일비용의 상당부분을 조달할 수도 있을 것으로 본다.

따라서 통일한국의 특수성을 감안할 때, 통일이 되더라도 북한지역의 토지에 대해서는 원소유자의 소유권을 인정하지 않는 것을 원칙으로 하고, 체계적인 계획과 개발, 이용등의 내용을 면밀히 검토하고 공공재로 유지 시키는 것이 바람직할것으로 본다.

이러한 이유로는 첫째, 통일후 공공개발, 대북지원 및 개발(도로, 항만, 공항, 공업단지, 주택단지, 기타 공공시설 등)에 소요되는 많은 토지를 비축하고,

둘째, 북한주민의 생활근거보장을 위한 현재의 이용권과 소유권 보호가 필요한데 이를 위해서도 국유제를 전제로 하는 것이 바람직할 것으로 본다.

) 장기적으로는 남한에서도 실시되고 있는 국□공유지 불하방식(장기간에 걸쳐 경작을 한 경우 또는 거주하는 경우 공공적 목적에 위배되지 않는 경우등은 개인에게 토지를 매각하는 방식)을 적용한는 것이 바람직할 것임.

셋째, 자본주의 토지시장의 병폐인 토지투기를 방지할 수 있을 것으로 보며,

넷째, 원소유자에 대한 확인의 곤란성과 확인이 된다고 하더라도 반환에 따른 부작용을 없애고,

다섯째, 남북간의 경제력 격차문제와 통일비용을 저감시키고,

여섯째, 남북간의 불균형 심화 및 남북간의 감정적 대립을 최소할 수 있을 것으로 판단된다.

그러나 북한지역의 토지를 국유화하여 지속적으로 국가가 관리하는 것은 남북지역간 상이한 경제체제를 의미하는 것이며, 북한지역에 대한 경제개발을 국가가 단독으로 계획하고 추진하는 효율성 측면에서도 바람직하지 못하다. 따라서 통일이후 북한지역의 경제성장 정도와 자본주의 체제의 정착에 따라 통일후 20-30년 후에는 일부 토지의 사유화를 추진하는 것이 고려될 수 있을 것으로 생각된다.

표 . 북한지역 토지의 한시적 국유화 정책 및 사유화 정책 비교

구분	한시적 국유화	사유화
장점	□ 반환원칙 또는 보상원칙 적용시 우려되는 각각의 문제점을 피할 수 있음 □ 주택 및 도시기반시설의 효율적 체계적 개발 가능 □ 토지 등 부동산에 대한 투기성자본을 미연에 방지, 부동산부문에 잠기는 통일비용의 절감 □ 개발이익을 공공부문으로 환수, 공공개발사업의 재원조성	□ 법치국가원칙 및 사유재산권 보장원칙에 가장 부합 □ 국공유지 관리에 따르는 행정적 부담의 감소 □ 공공주택 등 유지관리의 효율성 증가
단점	□ 토지에 대한 자본이득을 얻을 수 있는 권리의 박탈로 남북 지역간 형평성에 위해 □ 토지의 사유화를 통한 통일자금조성이 불가 □ 월남인 등 토지소유자의 불만고조 □ 국공유지 및 주택 등의 유지관리를 위한 행정기구 및 관련제도 마련 필요	□ 미해결재산권 문제로 인한 경제재건의 주요 장애 □ 사유재산 보상에 대한 재원 마련의 부담 □ 주택 및 토지 등에 대한 투기조장 □ 소규모의 난개발 가능성 □ 국토개발비용의 증대

토지소유권의 처리방안

통일의 초기단계 혹은 통일이전에 북한당국에 의해 몰수된 바 있는 토지에 대해서는 원소유자의 권리는 인정하지 않는다는 점을 특별입법이나 대통령긴급명령, 통일헌법 등을 통하여 명백히 할 필요가 있다고 본다.  권리를 인정받지 못하므로 몰수토지의 반환 및 보사은 청구할 수 없게되며, 이러한 원칙이 확립된다면 일정기간이 흐른 후 사유화의 과정도 무리없이 진행될 수 있을 것이다.  일정기간이 흐른후에도 원소유는 인정치 않고 기존의 거주자 또는 경작자, 당 토지에서의 생산활동자를 그 사유화 우선 대상으로 함이 바람직할 것이다(단, 토지의 성격을 명확히 할 필요가 있음).

이렇게 하여 남북한 통일후 일정기간 내에 북한주민이 남한주민으로 이주할 경우 그 주민은 북한지역의 토지 등 국□공유재산에 대한 권리의 전부 혹은 일부를 상실한다는 식으로 이주와 재산권을 연계시킬 필요가 있다. 물론 이주와 재산권의 연계방안은 북한의 근로자나 주민이 사유화에 즈음하여 남한의 주민이나 국내외 투자자에 비해 어떤 특권 내지 우선권을 가질 것이라는 전제하에 이루어져야 할 것이다.

북한지역내 토지에 대한 종합계획을 수립하여 어떤 토지를 국공유상태로 존속시킬 것이며, 사유화시킬 것인가에 대한 일반원칙을 확정할 필요가 있다. 또한 사유화용 토지라도 그 성격이나 용도에 따라서 어떻게 상이한 사유화과정을 거치게 할 것인가에 대한 일반원칙이 필요하다고 본다.

농지, 택지, 공장용지, 상업용 토지는 사유화의 대상으로 할 수 있으며, 공공용지나 가까운 시일 내에 도시개발 등으로 공공수용의 대상이 될 수 있는 토지는 국공유상태로 유지시켜야 할 것이며, 임야는 원칙적으로 국공유상태를 존속시키되 사적인 생산에 공여될 임야는 점진적으로 사유화 해야할 것이다. 농지의 경우 종국적으로 사유화하는 것이 바람직하지만 농민의 안정적 생활보장. 농업생산성의 제고 등의 요소를 고려하면서 장기적인 안목을 가지고 사유화가 딘행되어햐 할 것이다. 협동농장의 구성원게 일정기간 경작원을 부여하여 생활을 안정시켜야하며 차후에 유리한 조건으로 농지를 구매할 수 있도록 제도적 장치가 마련되어야 할 것이다.

대상토지별 사유화 방안(제안)

가. 사유화대상토지

국유기업 부속토지, 집단농장의 농경지, 주택 및 부속토지 이외의 토지는 국유화

나. 국유기업 부속토지

국영기업의 규모에 따라 사유화방식을 대규모와 소규모로 분리하고 대규모의 경우는 바우쳐, 종업원지주제와 같은 대중적 사유화를 검토하는 것이 바람직할 것으로 판단된다. 소규모의 경우는 경매, 공개입찰과 같은 개별적 사유화방식을 검토하는 것이 바람직할것으로 판단된다. 대상자를 남북한 모두에게 허용하나, 남한인에게는 지역연고에 따른 제한을 두거나 채권입찰제와 같은 투기을 대비할 수 있는 방안이 필요하다고 할 수 있다.

) 바우쳐를 18세이상 전국민에게 배분하여 바우쳐를 가지고 기업에 투자하는 방식으로 공정한 추자를 위하여 라운드 방식 도입.

다. 국영농장

집단농장의 위치와 생산물의 가치에 따라 집단농장의 자산가치의 차이가 존재하므로 집단농장에 대한 직접적, 조기사유화는 형평성을 손상시킬 우려가 있다.  따라서 농업활동을 지속케하여 농업소득을 향상시킨 후 개인농화하도록 지원하여햐 할것으로 본다. 농지사유화는 장기적관점에서 시행되어야 하며, □경자유전의 원칙□과 농업경제에 대한 정책적이고 제도적인 지원이 필요하다고 보며, 순수농업용지에 대한 취득시 각종 금융 및 세제지원이 필요할 것으로 본다.

라. 주택 및 부속토지

주택문제와 연관하여 주택의 사유화 과정과 동시에 사유화 실시.(다음절 참조)

통일에 대비한 주택의 건설 및 공급의 방향

통일후 주택부문의 중요성

1996년 현재 남한의 주택보급률은 86%이며, 제3차 국토종합개발계획에의하면 2001년까지 주택재고를 1,200만여호로 늘려 주택보급률을 92.8%로 끌어올릴 계획이다. 반면 북한의 주택보급률은 58% 정도로 추정되고 있으며, 거주환경의 측면에서도 주택의 시설수준이 매우 열악하며 시설의 노후도도 심하여 주거수준에 있어 남북한이 상당한 차이가 나는 것으로 알려지고 있다. 더욱이 북한의 경제사정을 감안하면 이러한 격차는 더욱 심화될 것으로 전망되고 있다.

통일후 북한지역 주민의 주거수준이 신속히 개선되지 않으면 남북한 생활수준 격차가 지속됨에 따라 북한주민의 상대적 빈곤감은 구체제에 대한 향수를 불러일킬 수도 있을 것이다.

□60년대에 경제발전을 위하여 남한이 산업부문에 대해서만 집중적인 투자를 한 것과는 달리 통일 후에는 균형적인 발전이라는 다른 시각에서 주택에 대한 투자의 우선순위가 높게 책정되어야 할 것이다.

통일후 주택정책의 방향

가. 신규주택의 대량공급(임대주택을 중심으로)

현재 북한의 주택은 양적으로 매우 부족한 상태이며, 기존의 주택마저도 남한과 비교하여 저급한 수준의 주택이 대부분이다. 따라서 우선적으로 신규주택의 공급이 필수적일것으로 판단되며, 신규주택공급사업은 부수적으로 고용창출과 이로인한 인구이동의 최소화를 꿰할수 있을 것이다.

신규주택은 북한주민의 소득수준을 감안해 볼 때 복지적 차원의 임대주택위주로 공급하는 것이 타당할 것으로 보며, 단기적으로는 주택을 소유의 개념이 아닌 주거의 개념으로 인식토록하는 현체계를 유지시켜야 할 것이다. 일정기간 임대후 분양권을 줌으로써 시장경제체제에 의한 사유화를 실행해야 할 것이다.

신규주택의 건설은 주택의 공급이라는 측면외에도 고용창출이라는 효과를 거둘수 있는데 이는 독일과 같이 주거비를 보조하는것보다 임대료 수준이 낮은 임대주택을 건설 공급하는 것이 주민소득수준을 감안한 주택의 공급, 자본주의 체제에 대한 적응 등을 측면에서 유리할 것으로 판단된다.

이러한 장기적이고 안정적인 저렴한 임대주택의 건설 및 공급은 민간보다는 공공부문이 건설주체로 참여하여 개발이익을 국가차원에서 관리하고 이를 통일비용을 충당하는 방향으로 이용할 수도 있을 것이다.

기타의 개발사업과 연관해서는 제한적인 민간자본의 유치도 선별적으로 가능토록하고 장기적으로는 그 폭을 단계적으로 확대해나가는 것이 바람직하리라 본다.

또한 개발의 형태는 토지의 확보 및 계획적 개발이 용이한 신도시형태의 주택건설을 추진하는 것이 효율적이고 경제적일것으로 판단된다. 특히, 평양 및 대도시 주변에 대규모 주택단지를 건설하여 고용기회를 찾아 대도시주변으로 이동하는 이동인구에 대비하고, 산업도시 및 산업배후도시에 주택건설을 확대하여 종합적인 국토개발계획과 경제발전 정책에 보조를 맞춰 이을 지원하는 방향으로 준비되어야 할 것이다.

대량공급의 시기와 관련해서는 체제통합이전에 통일합의 상태 또는 적대관계가 해소된 상태에서 시급이 이루어져야 된다고 본다. 특히, 최근의 나진□선봉지구의 개발과 관련하여 남한의 토지개발공사, 수자원공사, 도로공사등에 원조를 요청하거나 혹은 남한측에서 협력을 제시한 바 있다. 또한 이미 한국전력공사가 원자력발전소를 건설하고 있는 실정임을 감안할 때 가능한한 빠른시일 내에 주택부문에 있어서도 투자가 이루어져야 할것으로 본다.

나. 기존주택의 사유화 및 단계적 개□보수

동독의 경우 기존주택의 개□보수에 많은 비중을 두었으나, 북한은 주택의 주택사정과 투자재원을 고려해볼 때 개□보수는 단계적□점진적으로 추진되는 것이 바람직할 것으로 본다. 그 시기는 사유화정책이 어느정도 시행된 이후에 이루어지도록 하며, 보수(Renovation)의 개념보다는 금융 및 세제지원을 바탕으로한 신축의 방법이 타당하리라 본다.

다. 주택공급을 위한 제도 및 주택금융기능의 마련

북한지역에서의 주택 및 택지개발을 위한 법□제도의 보완과 신설이 필수적이라고 판단되며, 남한에서 현재까지 이루어진 주택지 건설과 같은 단순한 주택의 공급차원이 아닌 종합적인 지역개발성격의 제도가 마련되어야 할 것으로 본다.

특히, 우리나라의 주택공급시장에서 빚고 있는 금융정책의 한계를 극복할 수 있는 금융정책 및 제도에 대한 세밀한 준비가 필요할 것으로 본다.  중장기적으로는 분양주택이 공급될 경우에 대비하여 현재 남한에서 실시하고 있는 주택금융제도와 비슷한 유형의 북한주민만을 대상으로하는 상품이 개발되어야 할 것이다. 동독과 서독의 경우는 충분한 경제력으로 인해 주택금융의 문제가 발생하지 않았지만 동구국가의 경우 주택재원 및 기능의 부재로 인해 기존주택의 사유화는 거의 무상으로 실시되었고 신규주택의 공급은 중단되는 상황을 빚고 있는데, 우리의 경우도 남한사정만의 경우도 심각한 상황이므로 이에 대한 준비가 되어야 할 것이다.

북한지역의 주택공급 방안

북한지역의 주택공급은 우선적으로 공공기관이 담당한 후 기업들과 연계하여 주택을 공급하는 방식을 도모해야 하는데, 기업의 속성상 경제적 이익이 없는 상태에서 주택건설을 시행하지는 않을 것이다. 따라서 이와 연관되어 유인요소(경제적이익)를 일부제공하는 방안을 마련해야 할 것이다. 하지만 대기업자본에 의한 독점적개발을 피하고 국가가 통제할 수 있는 범위에서 공공사업방식을 취하여 실시되는 것이 바람직할 것이다.

) 부대복리시설, 단지주민 또는 택지개발지역, 산업단지개발지역의 생활편익시설, 상업□유통시설 등의 건설을 감안할 때 남한자본의 유입은 불가피할 것으로 예상된다.

자칫 남한에서와 같은 부동산투기와 같은 부작용을 해소하기위한 장치의 마련도 필수적이라 생각되는데, 한시적으로 북한지역이 주택은 재산적 가치가 아닌 복지적 차원의 공공재로서 인식하도록 하여 이러한 부작용을 줄이고, 북한지역의 경제가 활성화되면, 현재 남한에서 시행되고 있는 공급제도를 점진적으로 적용해가는 것이 바람직할 것이다.

) 국민주택, 민영주택, 공공임대주택, 근로자 주택 등, 단 이러한 북한지역의 주택은 특별한 사유가 없는 한 북한주민에게 우선권을 주어야 할 것이다.

이러한 내용은 독일의 경우와 비교하여 보면 여러 가지 차이점이 있으며, 또한 자본주의 자유경쟁원리에 비추어 모순적인 면도 있다고 할 수 있으며, 이러한 차이점은 각각 장□단점이 있다고 본다. 하지만 우리나라의 경제적 수준과 주택의 수준의 고려해 볼 때 우리식이 현실적 대안이 개발□적용되어야 할 것이다.

) 본 논문의 한계상 독일의 주택정책 및 주택건설□공급에 관한 내용은 생략하였음.

표 . 독일과 통일한국의 주택정책 방향의 차이점

구분	통일독일	통일한국	비고
주택정책의 기조	민간 및 시장기능 위주	국가의 지원사업과 연계한 공공부문위주 (점차적 시장기능 전환)	복지적 성격의 주택공급 필요
주택시장의 국가개입	사회복지적 차원에 강화	강화	초기 주택시장 혼란 방지
주택건설의 국가투자	최소화	최대화(통일비용 측면에서 회수가능성 높음)	통일정책상 중요
주거수준 극복방법	기존주택의 개□보수	신규주택건설	양적부족해결
제도 및 법령의 적용	서독 제도 및 법령의 동독지역 적용	남한 제도 및 북한지역 적용(일부제한 규정 추가)	남한제도의 적용까지는 다소 시간이 걸릴 수 있음
공급주택의 유형	분양주택 위주	초기에는 임대주택 위주	북한주민의 낮은 소득수준
주거비 지원방법	주거보조비 지급등 직접지원 위주	임대료 제한을 통한 간접지원 위주
주택건설 방법	기존주택의 재개발 및 재건축 중심	신도시 형태의 주택단지 개발중심	북한지역의 기존 주택을 최대한 활용
주택보급률	106.1%	58%

북한지역 주택사유화 및 개보수

북한의 경우 대다수이 동구국가등이 주택문제를 해결하기 위하여 사적인 영역이 용인되거나 국가의 지원을 받을 정도로 사적소유와 시장메카니즘이 일정부분 허용된 것을 볼 수 있으나 북한은 사회주의의 이상적인 주택시스템을 그대로 유지하고 있는 상태이다. 따라서 주택보급율 뿐만아니라 주거수준 등 주택문제의 전반적인 분야에서 동구국가들보다 열악한 상태일 뿐만아니라 정치이념에 의한 통제가 강하게 이루어지고 있는 실정이다.

) 주택의 국가소유와 분배, 중앙계획생산, 무상주택제공, 시장메커니즘과 사유권의 배제.

주택사유화의 선행조치

주택의 사유화 과정에 있어 우선적으로는 기존주택의 한시적인 사유화가 지속되어야 할것으로 본다. 통일이후 북한의 주택시스템에 대한 즉각적인 시장경제제도 도입은 관련 법령 및 제도의 미발달에 따른 혼란과 주택량의 절대부족에 따른 주택가격 및 임대료의 폭등, 경제력을 갖추지 못한 주민들의 주택에 대한 경제부담 가중 등 주택문제를 야기할 것으로 추정된다. 따라서 이러한 혼란을 방지하기 위하여 한시적인 주택의 국유화를 지속할 필요가 있으며, 이 기간 동안에 북한지역 주택에 대한 조사와 분석을 통하여 향후의 주택정책을 수립해 가야 할 것이다.

다음 단계로서 동구권에서도 실시한바 있는 소유권의 지자체 이전단계를 거치고, 기존주택의 상태를 판정하여 양호도를 조사하고, 사유화 대상주택을 설정한다.

) 주택의 개□보수 및 실제적인 주택관련행정처리를 담당하며 소유권과 관리권을 이전하는 방향설정.

양호도에 따라 등급을 설정하고 양호한 등급의 주택은 그대로 사유화하고 지은지 오래되거나 구조가 노후화된 주택은 보수 후 또는 철거개축 후 사유화, 도시내 임시주택 또는 노동자의 주택은 영구임대주택 및 근로자주택형식의 공공주택화하여 공급하도록 한다.

또한 주택의 사유화 과정에서 가장 중요한 사안으로 기존에 살고 있는 북한주민의 거주권을 강하게 인정해줘야 한다는 점이다. 비록 일부 기득권층의 체제변환과정에서 처벌이 불가피하다고 할 수 있으나, 일반적인 주민의 경우는 주택의 수준에 따라 임대료를 내고 거주권을 인정받고 주택사유화가 가능하도록 배려할 필요가 있다.

그러나 집이 부족한 상태에서 현재 거하는자와 겹방살이 또는 동거살이등으로 1주택 2가구인 경우 대립이 발생할 소지가 있으며, 주택의 질에따라 형평성의 문제가 제기될수 있으며, 임대료 부과시 주민의 경제능력이 미치지 못할 수도 있다.

주택사유화□개보수의 내용 및 절차

주거면적, 주거시설, 입지등에 따라 차별적인 임대료를 부과하고 노동장, 농민 등 일반주민들은 혼란방지를 위하여 기존주택에서의 지속적인 거주를 장려하고 임대료의 수준은 최소화 하거나 정부의 보조가 필요할 것으로 본다.

사유화시 주택의 등급 및 현 소유계층에따라 상당한 격차가 있는점을 고려해야 되는데 이는 주택의 공정한 사유화(배분)에 있어 상당한 혼란과 대립을 발생시킬수 있는 문제이다. 따라서 1주택 2가구가 많은 북한의 상황을 고려하여 공동소유권을 인정하거나, 합의에 의해 1인 소유로 전환하고 소유자는 국가에 임대료를 지불하고 점유권이 없는 가구는 점유권자에게 임대료를 지불하는 형식을 취할수도 있을 것으로 본다.

) 이를 위해 임대차계약법에 대한 구체적 제정 및 운영방안이 필요

사유화의 주택은 등급에 따라 명확히 하고 수준이하의 주택은 사유화에서 제외하도록 해야하고, 사유화 추진의 시기는 통합후 3∼5년경에 시행하되, 신규주택의 공급과 동시에 추진함이 바람직할 것이다. 사유화는 가능한한 빨리 추진하여 주민자력으로의 개보수와 스스로의 애착심을 갖도록하는 것이 바람직 할 것이다.

) 일정수준이하의 주택을 사유화할 경우 주택의 유지□보수비용을 전적으로 주민에게 부담시킬 우려가 있다. 동구권의 경우 모든 주택을 사유화하여 주택의 개□보수 비용을 국민에게 전가하고 있다는 비판이 제기되고 있다.

주택사유화의 원칙은 형평성 및 시장경제의 원리에 부합하도록 하되, 지금까지 재산형성의 기회를 갖지 못했던 북한주민의 상황을 고려하여 부의 분배가 공평하게 이루어지도록 주택사유화가 추진되어야 하겠다.

이를 위해 북한주민들을 위해 시장가격의 40∼50% 수준으로 주택의 판매가격을 결정하고, 일정수준이상의 주택은 현 거주자에게 개□보수를 유도하여 양질의 주택수준을 유지토록하는 것이 필요하다.

) 참고로 통일독일의 경우는 주택을 개□보수하여 사유화 한 반면, 헝가리는 시장가의 15∼45%에 사유화하였으며, 모스크바는 무료사유화를 실시하였다.

사유화의 대상 주택은 주택등급에 따라 토지 및 건물에 대해 가격을 산정하고 점유권자에게 우선적으로 매입권을 주고 권리 포기시 동거세대가 있을 경우 동거세대에게 그렇지 않을 경우에는 공개매각토록 한다.

) 그러나 공개매각이 실시될 경우 경제력을 가진 남한지역민에 의해 또는 북한내 주민에의해 독점적으로 매입될 가능성이 있으므로 이를 감독□제제하는 조치가 필요하다. 자칫 □80년대 서울의 재개발지구에서 부동산 투기의 한형태로 발생한 소위 □딱지매매□ 행위가 발생할 수도 있기 때문이다.

정부는 사유화 주택지역 및 주택에 대해 전기, 가스, 상하수도 등과 같은 도시기반시설과 건물의 안전도 보강공사 등의 주택에 필요한 외부적인 시설을 설치하고, 도시기반시설의 주택내 설치를 보조□지원하고, 점유자는 주택내부시설을 정부나 지자체의 저리융자를 받아 시행할 수 있도록 주택금융지원제도를 실시하도록 해야 할 것이다.

제Ⅴ장 요약 및 결론

통일에 대한 기대와 설레임이 자칫 피상적일 수밖에 없는 현재의 상황에서 통일에 대한 여러 가지 산적한 문제들이 대두되고 있다. 특히 북한의 경제난과 식량난으로 인한 북한지역의 불안한 추세와 이로인한 혼란의 기미가 더욱 우려를 낮는 부분이라 하겠다.

어려운 와중에서 북한은 여러 협상과 제한적 문호개방을 통해 자구책을 마련코자 하고 있으며, 최근에는 국가적 차원의 적극적 지원을 희망하기도 하고 있어 관심이 집중되고 있다. 이미 정부차원의 식량원조가 이루어진바 있으며, KEDO에 의한 에너지지원도 시작된 시점이다. 또한 나진□선봉지구의 개발과 연관하여 남한의 토지개발공사, 수자원공사, 도로공사등의 공공기관이 사업에 참여하거나 참여제의를 받고 있는 것으로 알려져 있다.

이러한 흐름속에서 통일에 대한 준비는 피상적 단계을 넘어 구체적 체제의 형태부터 세부적인 민생사안에 이르기까지의 세밀하고 전문적인 접근이 필요하다고 생각되며, 비록 토지□주택문제는 통일논의의 과정에서 우선순위는 아닐지라도 통일시 발생될 수 있는 파급효과 측면에서는 타 어느 분야보다도 심각한 사회□경제적인 영향을 미칠수 있는 분야라고 할 수 있다. 따라서 통일이전에 이러한 분야에 대한 구체적 문제의 진단과 이에대한 대응책이 마련되어야 할 것으로 보인다. 따라서 본 연구는 이러한 구체적 민생사안인 토지□주택문제를 대상으로 자칫 통일논의가 피상적으로 흐르거나, 부정적인 방향으로 흐르는 것을 방지하고자 하는 의미에서 구체적인 논의를 이끌어내고자 노력 하였다. 그러나 연구의 한계와 짧은 식견으로 인해 모순되거나 오류가 있을수도 있음을 전제하고자 한다.

□ 통일시 예상되는 토지문제와 대응방안

통일후 북한지역의 토지는 □한시적 국유화방안□과 일정기간이 지난후 □사유화□하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.  북한지역의 개발에 필요한 토지의 확보, 공공개발의 필요성, 통일비용의 조달, 토지투기방지, 북한주민의 생활근거 보장 등의 측면에서 원소유자의 소유권을 인정치 않는 □무보상 무반환 원칙□의 설정이 필요하다고 본다. 이는 통일헌법 또는 특별법을 제정하여 법적용의 모순이 발생하지 않도록 해야 할 것이다.

하지만 토지의 전면 국유화는 오히려 개발의 부담을 정부가 지게되거나 비효율성을 유발하는 또다른 문제를 낳을 수 있는 점을 감안하여 제안적인 민간참여 방안을 도입하여야 할 것이다 즉, 소유 및 개발의 주체는 국가가 하되 민간을 적극적으로 참여시켜 개발이익을 유발하도록 해야 할 것이다. 이를 위해 토지유형과 이용에 대한 명확한 파악이 필요하여, 국가 전체차원의 경제개발계획, 국토개발계획을 수립하고 이에따라 단계적으로 진행되어야 할 것이다.

또한 통일이전에도 북한과의 적대관계를 국제사회와 공동으로 청산하고 상호교류 협력할 수 있는 체계를 구축하여 일시적 통합의 충격과 부작용의 한계를 극복할 수 있도록 국유기업 부속토지, 국영농장등에 대해서는 (남한)정부차원의 사회간접자본시설 선투자가 이루어져야 된다. 특히, 도로, 항만, 공업생산시설 등의 국토개발시설에 대한 선투자와 국유화가 필요하다고 본다.

□ 인구이동의 문제

통일시 대두될 수 있는 심각한 문제는 인구이동의 문제를 들 수 있다. 인구이동의 방향은 북한에서 남한, 농촌에서 도시로의 이동이 예상되며, 이에대한 문제점은 저임 노동자의 양산, 주택시장의 혼란, 도시문제의 증폭 등을 들 수 있다.

통일이전(초기)의 단기적 대응방안으로는 가수용시설의 건설 및 운영, 직업알선등의 방법이 있을 수 있겠지만 근본적인 해결방안이 되지는 못할 것으로 본다. 통일이후의 인구이동을 막기위해서는 전술한 바와 같이 정책적인 투자와 개발로 이동의 요인을 줄여야 할 것이다. 즉, 북한지역의 산업재건을 통한 취업기회의 마련, 북한지역내 주택공급을 통한 생활의 안정성 제공, 기존 점유권에 대한 권리인정 등을 정책적으로 제시해야 할 것이다.

□ 통일시 예상되는 주택부문의 문제해결 방향

주택은 그 속성상 비탄력적인 상품으로서, 생산과 공급에 상당한 시간과 재원이 투자되어야 하는 부문이며, 생활의 근간이 되는 기본적인 요소이기도 하다.

따라서 충분한 양을 공급하기 위한 장기적인 대비가 무엇보다 중요한데, 북한의 현재 주택보급율은 58%정도로 추산되고 있으며, 그나마 주거의 수준이 저급한 것으로 나타나고 있다. 또한 모든 주택의 건설과 공급이 사회주의 체제내에서 이루어짐으로 인해 주택시장이 형성될 수 없는 상황이기도 하다.

이러한 북한의 주택사정을 감안할 때 우선적으로는 □임대주택형식의 주택□을 대량으로 공급하는 것이 필요하다. 또한 공급의 방법은 □공공부문이 주체□가 되어야 할 것이며, 건설방식은 신도시(베드타운이 아닌 생산시설과 병합되어 있는)와 같은 형식의 공급이 타당하리라 본다. 즉, 공업단지 및 산업단지의 건설과 맞물려 배후에 대규모의 주거지를 건설하는 방식을 취하는 것이 바람직 할 것이다.

대도시 주변에 산업시설과 함께 주거를 공급함으로써 인구이동의 원인을 제거하고, 안정적인 지역개발을 유도할 수 있을 것으로 본다.

대량공급의 시기와 관련해서는 체제통합 이전에 통일합의 상태 또는 적대관계가 해소된 상태에서 시급이 이루어져야 된다고 본다. 특히, 최근의 나진□선봉지구의 개발과 관련하여 남한의 토지개발공사, 수자원공사, 도로공사등에 원조를 요청하거나 혹은 남한측에서 협력을 제시한 바 있다. 또한 이미 한국전력공사가 원자력발전소를 건설하고 있는 실정임을 감안할 때 가능한한 빠른시일내에 주택부문에 있어서도 투자가 이루어져야 할것으로 본다.

또한 어느정도의 주택공급이 양적으로 이루어진 후에는 기존 주택의 개□보수정책과 양호한 주택의 사유화를 시도하도록 한다. 주택의 경우 사유화가 빠를수록 좋을 것이지만 여건상 제한적이고 정부의 지원아래서 이루어져야 할 것으로 본다.

이를 위해서는 정부에서는 주택금융의 지원과 주택관련 시설(주택지역의 도로, 전기, 가스, 상하수도 등)에 대한 투자가 이루어 져야 할 것이다.

주택사유화의 원칙은 형평성 및 시장경제의 원리에 부합하도록 하되, 지금까지 재산형성의 기회를 갖지 못했던 북한주민의 상황을 고려하여 부의 분배가 공평하게 이루어지도록 주택사유화가 추진되어야 하겠다.

이를 위해 북한주민들을 위해 시장가격의 40∼50% 수준으로 주택의 판매가격을 결정하고, 일정수준이상의 주택은 현 거주자에게 개□보수를 유도하여 양질의 주택수준을 유지토록하는 것이 필요하다.

무엇보다도 통일을 위하고 통일에 필요한 비용을 절감하기 위해서는 통일이전에 북한에대한 투자가 이루어져야 한다고 본다. 그 방법으로는 국가기관 또는 공공기관(정부투자기관 또는 제3국과의 합작회사)이 주관이 되어 사업에 참여하고 남한은 자본의 일부, 기술력, 인력등을 제공하고 북한은 토지 및 개발여건을 제공하는 방식으로 이루어질 수 있을 것이다.

이를 통해 체제의 통합이후 발생할 수 있는 사회적 혼란과 통일의 부작용을 최소화하고, 통일이 하나의 민족으로 한국가를 이루어 미래로 도약해 갈 수 있는 좋은 기회로 작용할 수  있을 것이다.

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