Ⅰ. 서     론

1. 연구의 의의

21세기를 목적에 두고 있는 지금 우리는 정치·경제·사회적 여건에 급속한 변화를 맞이하면서 건국 50주년을 맞이하고 있다. 자유화·개방화·세계화·정보화 등 수많은 용어의 범람이 암시하듯 지금까지 세계를 양분하였던 군사력에 바탕을 둔 힘의 균형의 시대는 가고, 이제 각국은 자국의 실리에 바탕을 둔 무한경쟁의 시대에 돌입한 것이다. 이러한 급속한 변화의 흐름은 동남아의 금융위기를 초래하였고, 우리 나라 역시 이러한 변화의 조류에 휘말려 경제위기에 직면하게 되었다.

그동안 우리 나라는 경제자립의 달성을 기본목표로 하여 정부가 직접 시장에 개입하여 경제성장을 촉진시켜 연평균 8%가 넘는 경이적인 경제성장을 달성하였다. 그러나 기업의 연쇄도산과 금융시장의 위기 등이 야기한 한국 경제의 총체적 파국은 그동안 정부주도 일변의 모순된 경제구조를 지니고 있던 우리에게 커다란 적신호로 다가서고 있다. 그동안 우리는 정부가 이끌어 가는 자동차에 올라 정부가 가는 곳으로 이끌려 왔다. 그러나 이제 우리는 정부가 몰고 가던 경제라는 이름의 자동차에 대해 모든 생산라인의 정비를 모색하고, 심지어 운행법규까지 수정해야만 하는 처지에 놓이게 되었다. 특히 IMF체제 유입에 따른 정치·경제·사회 전반에 걸친 대규모의 조정이 가시화됨에 따라 극심한 혼란과 대립과 불가피해지게 되었다.

이제 우리는 정부와 기업의 경쟁력 약화를 포함한 우리 사회의 부조리나 이상현상을 극복하기 위해 그동안 우리가 유지해 온 정부 패러다임을 전환하지 않으면 안될 입장에 있다. 이러한 위기 상황은 각종 정부 정책의 전환을 모색하게 하고 있고, 통일정책에 관한 문제 역시 새로운 전환의 필요성이 증대하고 있다.

그동안의 정부의 통일정책은 정치적 반대세력을 억누르고 국민들의 사회적 욕구를 무마하기 위한 수단으로 이용된 측면이 강했다. 그런 까닭에 정부가 통일정책을 수립하고 집행하는 과정에서 민간의 참여는 철저히 배제되어 왔고, 결국 통일정책은 상징적인 정책에 불과한 경우가 대부분이었다. 그러나 민주화의 확산과 함께 통일에 대한 국민적 관심이 고조되면서 통일에 대한 새로운 정책적 대안의 마련이 강조되기 시작하였다. 이러한 변화를 반영하는 새로운 정책들이 대두하고 있는데, 그것은 이른바 □햇볕정책□이 김대중 정부의 대북정책의 기조로 자리잡으면서 더욱 선명하게 나타나고 있다. 그러나 북한은 계속해 잠수정을 침투시켜 무리를 빚고 있고, 그 때문에 햇볕과 강풍 사이의 조화를 모색하는 일에 상당한 난항을 겪고 있다. 이러한 상황은 국민회의와 자민련, 그리고 신한국당 사이에서의 통일정책에 대한 논의에서 큰 의견 차가 발생하고 있는 것을 보면 알 수 있듯이 정치권에서조차도 제대로 합의를 이루지 못한 상황이고, 현재와 같은 경제적 위기 하에서 자칫 정치적인 목적으로 변색되기 쉬운 무리한 통일정책은 정부의 재정 위기를 심화시키고, 이는 결국 IMF 체제를 극복하기 위한 노력을 무산시키게 될 우려가 있다. 현재의 경제 위기를 맞으면서 정부는 노사정 합의를 통해 고통분담을 약속했었다. 따라서 국민들의 적절한 기대수준을 충족시키면서 동시에 경제적 효율성을 고려한 정책대안의 마련이 그 어느 때보다 필요한 때이다. 이를 위해 무엇보다 민간의 적극적 참여를 유도하여 남북간의 경제협력의 증진을 통해 경제적 이익의 증진과 함께 통일에 대한 국민적 합의라는 정치·사회적 이익을 제고하여야 하며, 현대·통일·한진 그룹 등이 북한에 진출하여 관광사업을 하기로 한 일련의 사건들은 이러한 새로운 정책방향을 제시해 주고 있다. 그러나 아직 민간기업의 대북진출에 대해 정책적인 대응이 부족한 탓에 앞으로의 전망이 불투명한 실정이고, 자칫 민간기업의 무모한 경쟁 유발로 인해 남한의 경제적 위기 극복을 저해할 가능성이 있다는 평가가 나오고 있다. 이러한 의미에서 정부의 통일정책이 경제적 위기의 영향으로 어떻게 변화할 것이고 민간의 통일정책에 대한 참여가 통일에 대해 어떤 영향을 미칠 것인지 평가해 보고 이해하는 일은 매우 의미가 있다 하겠다.

2. 연구의 내용 및 방법

본 연구에서는 경제 위기 하에서의 바람직한 정부의 통일정책의 방향에 대해 논의를 하고자 하였다. 이를 위해 그동안의 각 정권별 통일정책의 기조와 방향을 살펴보고 남북한의 경제체제를 비교하여 현재의 금융위기에 따른 경제적 영향과 이에 따른 통일정책의 변화를 전망해 보고자 하였다. 또한 이러한 문제를 극복하고 남북한간의 이질감을 극복하고 상호간의 경제적 이익을 도모할 수 있는 수단으로 민간기업의 대북진출이 지니는 의미를 살펴보고자 하였다. 본 연구는 정부와 민간의 연구기관에서 발표된 연구논문과 신문기사 등을 통한 문헌조사와 경제적 위기 이후 통일문제에 대한 인식을 조사하기 위한 설문조사를 바탕으로 통일정책에 대해 고찰을 하고자 하였다. 설문조사는 1998년 8월 3일에서 8월 21까지 피설문자 100명을 대상으로 면접조사를 실시하여 조사·분석을 실시하였다.

Ⅱ. 정부의 통일정책에 대한 고찰

1. 통일정책의 의의

일반적으로 정책이란 □바람직한 사회상태를 이룩하려는 정책목표와 이를 달성하기 위해 필요한 정책수단에 대하여 권위 있는 정부기관이 공식적으로 결정한 기본방침□이라고 정의할 수 있다. 이러한 정책은 그것이 국제적인 문제에 관한 것이든 국내적인 문제에 관한 것이든 간에 국민 생활의 모든 부문에 침투하고 있어 매우 중요한 의미를 지닌다. 여기서 통일정책은 □주어진 대내외 통일환경을 합목적적으로 변화·유도하여 하나의 민족국가 건설이라는 우리의 목표를 실현하고자 하는 정부의 정책적 노력□을 말한다. 따라서 통일정책은 분단이라는 현상태를 통일이라는 바람직한 방향으로 유도하기 위해 정부가 추진하기로 한 통일에 관한 기본방침 및 그 대안들을 지칭한다고 볼 수 있다.

) 정정길, 정책학원론, 서울 : 대명출판사, 1998, p.52.

) 윤병익, □통일은 어떻게 이루어야 하는가,□ 통일문제 이해, 서울 : 통일연수원, 1995, p.38.

정부가 일정한 정책을 수립하여 이를 집행하는 데에는 정치·경제·사회적 여건에 따른 여러 가지 제약요인들이 작용하게 된다. 현재 남한의 경우 외환위기의 영향으로 IMF로부터 구제금융을 융자받고 이에 따라 대규모의 경제적인 혼란을 겪고 있다. 극심한 실업률과 인플레이션, 그리고 경기침체는 결국 정부의 재정운영에도 많은 영향을 미칠 것으로 전망되고 있고 이에 따라 기존의 정부의 정책의 운영 방향에 대한 대규모의 조정이 불가피해지게 되었다. 통일은 분명 우리 민족에게 부여된 가장 커다란 과제로 해방 이후 줄곧 논의와 관심의 대상이 되어왔다. 그러나 이에 대한 적절한 정책적 대안의 마련이 부족했고, 현재 경제적 위기에 따른 재정적 어려움으로 인해 적극적인 지원이 곤란한 실정이다. 이러한 상황에서 현대그룹을 중심으로 한 금강산 관광사업의 추진은 정부의 통일정책에 대한 새로운 비전과 방향을 제시해 주고 있다. 즉 종래의 통일정책의 방향이 관중심에서 민간 차원에서의 노력이라는 전환을 맞이하면서 새로운 정책대안을 모색할 수 있는 기회를 제공하고 있는 것이다. 이하에서는 역대 정권의 통일정책을 살펴보고 앞으로의 통일정책의 모색방향에 대해 논의해 보기로 한다.

2. 역대 정권의 통일정책과 문제점

우리 정부는 1948년 정부수립 이후 지금까지 통일을 가장 중요한 국가적 정책목표의 하나로 설정하고 끊임없이 통일논의를 해 왔으나 이 논의를 뒷받침할 수 있는 정치적 능력이나 실천능력의 부족으로 별다른 성과를 거두지 못했다. 다만 북한을 적대시하는 입장에서 점차 북한을 인정하는 방향으로 전개되어 왔다. 아래 〈표-1〉은 각 정권별로 나타난 통일정책의 특징을 나타내 주고 있다.

) 라종일, □통일정책의 허와 실,□ 평화전략연구(창간호), 경북경산 : 경산대학교 평화전략연구소, 1997, p.56.

구 분	대 북 인 식	통 일 접 근 방 식	주 요 발 표 계 기
제1공화국	□실체 불인정 □실지회복의 대상	□유엔결의에 의한 북한지역에서만의 총선 □유엔감시하의 남북한 자유 총선거	□제헌국회, 「북한 동포에 보내는 결의문」(48.6.12) □변영태 외부장관 「제네바정치회의 연설」(54.5.22)
제2공화국	″	□유엔감사하의 남북한 자유총선거	□민주당 「통일외무 정책쇄신방안」(60.7.26)
제3공화국	″	□유엔감시하의 남북한 인구 비례에 의한 자유총선거 ※ 선건설 후통일	□제6대 국회 제25차 본회의 결의안 (64.11.29) □「평화통일구상선언」(70.8.15)
제4공화국	□실체 인정 □평화공존의 대상	□토착인구 비례에 의한 남북한 총선거	□「6·23선언」(73.6.23) □「평화통일 3대 기본원칙」천명 (74.8.15)
제5공화국	″	□통일헌법에 따른 총선거 실시 - 남북한 기본관계에 관한 잠정 협정 체결	□「민족화합민주통일방안」천명(82.1.22)
제6공화국	□상호체제인정 □선의의 동반자	□남북연합의 과도단계를 거쳐 통일헌법이 정하는 바에 따라 총선거 실시	□「7·7특별선언」(88.7.7.) □「한민족공동체통일방안」천명(89.9.11)
문민정부	□상호협력인정 □화해·협력의 대상	□□화해·협력 → 남북연합 → 통일국가완성□ 이라는 3단계접근방식	□「민족공동체 통일방안」천명(94.8.15)

〈표-1〉역대정부의 통일정책 개요(자료 : 통일원, 통일백서(1997), p.33)

⑴ 제1공화국의 통일정책 : 북진통일론

제1공화국은 제헌국회를 형성하면서 북한을 위해 100석의 의원석을 북한을 위해 남겨 두었다. 이는 일종의 흡수통일방안을 제시한 것이었는데 이 통일방안이 거부되자 제1공화국은 □무력북진통일□을 주장하였다. 물론 이것은 당시 남북한의 군사력·경제력 어느 면에서도 불가능한 일이었다. 따라서 제1공화국이 북진통일론을 주장한 것은 통일을 위한 정책으로 제시한 것이라기 보다는 당시 국민적인 일체감의 조성과 동원 및 정치적 반대세력을 제거하기 위한 상징적 차원의 구호에 지나지 않았다. 당시 이러한 제1공화국의 통일정책은 국민적 합의나 논의를 거친 것이 아니라 정권유지에 걸림돌이 되는 반대세력을 용공세력으로 몰아 정권유지를 장기화하고자 하는 발상에서 비롯된 것이었다.

) 민병천, 신통일론, 서울 : 고려원, 1992, p.87.

) 서중석, □이승만과 북진통일 : 1950년대 극우반공독재의 해부,□ 「역사비평」(1995년 여름호), p.108.

⑵ 제2공화국의 통일정책

제2공화국은 제1공화국이 정치적 수단으로 통일정책을 이용하였던 것에 반해 실제적인 통일의 논의보다는 경제 건설에 역점을 두어야 한다는 □선건설 후통일□의 논리를 강조하였다. 그러나 이러한 제2공화국의 □선건설 후통일□의 논리는 당시 학생권이나 재야세력의 급진적인 통일논의의 전개로 인해 보수세력의 불만을 고조시켰고 결국 군부세력의 정치개입의 구실을 제공하였다. 즉, 제2공화국은 제1공화국과 달리 정권이 스스로 통일정책을 정치적 수단으로 이용하지는 않았지만 보수세력이 다시 이것을 정치적 수단으로 이용함으로써 군사쿠데타의 명분을 제공해 준 셈이었다. 따라서 여전히 통일에 대한 논의는 통일을 위한 적극적인 정책대안이라기 보다는 단순히 정치적 목적에 이용하고자 상징정책에 불과한 것이었다.

) 노중선, □분단시대에 있어서의 통일논의의 전개,□ 송건호 외, 변혁과 통일의 논리, 서울 : 사계절,       1987, pp.48∼49.

⑶ 제3공화국과 제4공화국의 통일정책

제3공화국은 일체의 비정부적 차원의 통일논의를 금지하면서 □선건설 후통일□의 통일논리를 강조하였다. 제2공화국의 선건설론이 비정부적 차원의 통일논의를 억제하는 소극적 방어책이었다고 한다면 제3공화국의 논의는 통일의 논의 자체를 말살하고 통일추진세력, 즉 민족주의자들을 용공분자로 투옥하는 적극성을 띄고 있었다. 그러다가 남한에서 유신체제가 그리고 북한에서 주석체제가 수립되는 과정에서 북한과의 공존을 표방한 7·4남북 공동성명이 발표되었다. 이러한 현상은 당시 정치적 위기를 겪고 있던 제3공화국이 타개책으로 제시한 것이었다. 즉 통일정책을 활용해 유신독재체제를 굳히고 독재를 장기화하고자 하는데 주된 목적이 있었던 것이다.

) 서중석, □분단과 통일,□ 「창작과 비평」(1992년 가을호), p.29 (라종일, 앞의 논문, p.59에서 재인용).

⑷ 제5공화국의 통일정책

제5공화국은 이전에 어떤 정권보다 강력한 통일정책을 표방하였다. 10·26사태와 광주민주화운동, 그리고 간접선거를 통한 집권 등을 통해 정통성이 약화되었던 제5공화국은 결국 이를 극복하기 위한 방편으로 통일에 대해 적극적인 관심을 보일 수밖에 없었다. 따라서 제5공화국의 □민족화합 민주통일□방안은 이러한 의미에서 실제로는 통일에 기여할 수 없었고, 오로지 정통성이 약했던 정권을 옹호하기 위한 정치이데올로기에 불과한 것이었다.

) 정연선, □한국의 통일정책과 방안,□ 민병천 편, 전환기의 통일문제, 서울 : 대왕사, 1990, p.246

(라종일, 앞의 논문, 61에서 재인용).

제6공화국의 경우 제5공화국의 경제상황이 비교적 안정적으로 이어져 왔기 때문에 1987년 6월 항쟁이후 달아오른 민주화의 열기에 대응해 정치적 문제에 많은 관심을 기울였고, 이에 따라 출범 초부터 적극적인 통일 및 대북정책을 추진하였다. 그러나 이러한 조치들이 지속적으로 이루어지지 못한 탓에 □업적주의적 통일정책□을 추진했다는 비판을 받게 되었다.

⑸ 문민정부의 통일정책

군부통치의 종식과 함께 등장한 문민정부는 이데올로기의 폐쇄성과 분단현실을 극복하기 위해 적극적인 다변외교를 전개하고 보편주의와 국제주의에 근거한 현실적 상호주의를 강조하였다. 이를 위해 □3단계 통일방안□을 제시하였는데 이것은 민족복리, 공존공영, 민주적·국민적 합의의 3기조에 바탕을 둔 화해·협력 단계, 남북연합단계, 완전통일국가의 3단계를 주장하는 것이었다. 그러나 문민정부 역시 종래의 정권과 달리 통일문제에 대해 □국민적 합의□를 유달리 강조했음에도 불구하고, 불과 1년만에 3기조를 폐지하고 □민족공동체 통일방안□의 형태로 수정을 가하였다. 즉 국민적 합의에 기초하지 않은 통일방안이 다시 국민적 토론의 과정 없이 자의적으로 수정되는 문제점이 노출되었다. 이것은 또한 북한에 대한 쌀지원에서도 정부가 배타적인 방식으로 정책 운용하는 과정에서 알 수 있듯이 여전히 정치적인 수단으로 이용되었다는 비판을 면할 수 없다.

) 라종일, 앞의 논문, p.63.

⑹ 신정부의 통일정책

제1공화국에서 문민정부에 이르기까지 정도의 차이는 있지만 표면적으로 끊임없는 통일정책을 제시해 오면서 실제로는 분단체제에 더 집착하는 이중적인 모습을 보여왔으며 통일이라는 구호를 정치적인 목적으로 이용하는 측면이 강했다. 따라서 상징적인 의미에 불과한 경우가 많았고, 또한 그러한 논의조차도 북한의 붕괴상황을 기정 사실화하고, 이후 북한을 어떻게 운용하는가에 대해서만 논의가 이루어졌다. 현재 정부내 강경세력은 북한이 확실히 붕괴할 것을 가정하고 있으며, 비교적 온건한 □햇빛론□을 주장하는 입장 역시 북한의 점진적인 붕괴를 가정하고 있다. 즉, 양자가 모두 북한의 흡수통일을 기대하고 있는 입장인 것이다. 그러나 현재 국회가 정계개편을 둘러싸고 파행적인 갈등을 표출하고 있듯이, 각당이 주장하는 통일정책이 여전히 정치적인 논리에 일관하고 있다. 즉 각 대안들이 합리적인 분석의 과정을 통해 평가의 대상이 되기보다는 정치적 알력의 일부분으로 작용하는 측면이 강하다고 할 수 있다.

) 박찬석, □민간 통일 운동의 주요 논의 동향과 통일 정책 수용여부에 관한 연구,□ 통일정책·환경Ⅰ

(□97 신진연구자 북한 및 통일관련 논문집), 서울 : 통일원, 1997, p.323.

3. 통일정책의 성격과 전망

이상에서 살펴 본 바와 같이 남한의 정권별 통일정책은 시대적 상황에 따라 북한에 대한 인식과 통일에 대한 접근방식에 있어 차이를 나타내고 있다. 그러나 역대 정권은 공통적으로 통일에 관한 문제에 있어 실질적인 측면을 강조하기보다는 정치적인 수단으로 상징적인 의미만을 부각시켜 왔다. 일반적으로 상징조작(symbol manipulation)은 정책의 형성과 집행 그리고 일반공중의 정부에 대한 요구의 투입과 관련하여 매우 중시되고 있다. 또한 정부의 정책의 수용성 확보나 국민들로부터의 순응을 획득하는 중요한 수단으로 사용되기도 한다. Cobb과 Elder는 이러한 상징이 정부를 운영하는 정권에 반대되는 갈등을 억제하고 이러한 쟁점의 확산을 막는데 이용된다고 보고 있다. 남한에 있어 통일정책이 지니는 상징성은 이러한 측면의 성격이 매우 강했다고 볼 수 있다. 그동안 남한의 각 정권별로 표방한 통일정책에 대한 논의는 대부분 정치 이데올로기적 성격이 강했고, 정권의 정통성을 강화하고 반정부세력을 탄압하는 수단으로 이용되었다. 따라서 각기 다른 정권별 통일정책은 공통적으로 □관주도형□으로 설정되어 왔고, 민간차원에서는 연구기관이나 연구자들이 이에 대한 □해설수준의 연구□에 그쳤다. 비록 6월항쟁 이후 민주화의 확산과 더불어 민간차원에서의 통일에 대한 논의가 이루어지고는 있으나 이는 극히 제한적으로 이루어지고 있어 기대수준을 만족시키지 못하고 있는 실정이다. 물론 이것은 통일정책에만 국한된 문제가 아니다. 전통적으로 중앙집권적이고 관주도에 의한 의사결정에 의존해 관행으로 정책의 형성과정에 철저하게 민간이 배제되어 온 것이 주지의 사실이다. 건국 50주년 8·15 경축사에서 김대통령이 제시한 6대 국정과제 중에서 □권위주의에서 참여민주주의□로의 전환은 이러한 측면에서 매우 의미가 깊다. 물론 □남북대결주의에서 안보를 바탕으로 한 남국교류협력시대□로의 전환이라는 또 다른 국정목표가 있지만 이것은 민간의 참여를 법적·제도적으로 보장하는 일련의 정책적인 조치들이 수반되지 않는 한 과거와 같이 상징적인 의미에 불과하기 때문이다. 따라서 민간의 적극적인 참여를 보장하고 이를 유도하기 위한 일련의 조치들을 먼저 강구하여 새로운 통일정책과정에서 민간의 역할을 제고하는 일이 매우 중요한 의미를 지닌다고 할 수 있다. 이 문제는 경제 위기에 따라 정부의 재정운영에 심각한 변화가 예상되면서 특히 강조되고 있는데 이에 대해서는 이하의 장에서 구체적으로 살펴보기로 한다.

) Cobb, Roger W. and Charles D. Elder, Participation in American Politics : the Dynamics of         Agenda-Building, Boston : Allyn and Bacon, Inc., 1972, p.124.

) 홍성후, □한국 통일정책 연구,□ 김계수 외, 한국정치연구의 대상과 방법, 서울 : 도서출판 한울,         1993, p.347.

Ⅲ. 경제 위기에 따른 통일정책의 변화와 문제점

1. 정부재정위기의 의의와 요인

재정위기란 재원부족이나 방만한 재정운영에 따른 과도한 재정지출로 정부가 기본적으로 공급해야 할 공공서비스가 충족되지 못함으로써 정부의 기능이 정지될 가능성이 보이는 상태를 의미한다고 볼 수 있다. 이러한 재정위기는 국가·지역·시대적 배경에 따라 다양하게 나타나고 있는데, 대개의 경우 환경적 요인, 조직적 요인, 재정적 요인 등이 복합적으로 작용하여 나타나게 된다. 이를 좀 더 세분하면 〈표-2〉와 같이 나타낼 수 있다.

	내 부 적 요 인	외 부 적 요 인
정 치 사회적 요 인	- 국민욕구의 분출 - 조세저항의 증대 - 정치적·대중적 재정운용 - 내적 통제기능의 약화	- 조세법률주의의 엄격한 시행 - 세원배분에 대한 갈등, 조세경쟁 - 경비부담상의 갈등
경제적 요 인	- 취약한 과세기반	- 국가경제의 위축
기술적 행정적 요 인	- 전문성 및 재무정보의 부족 - 재정진단시스템의 미비 - 조세징수노력의 미비 - 세무행정조직상의 불합리성 - 예산운용의 비효율성	- 기술/행정지원의 미흡

〈표-2〉재정위기의 성질별 분류

〈표-2〉에서 살펴볼 수 있듯이 재정위기는 이러한 다양한 요인들이 복합적으로 작용하여 나타나는데 이를 현재의 경제적 위기 상황과 대비해 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 정치·사회적 측면에서 살펴보면 6월 항쟁 이후 민주화의 열기가 확산되면서 국민들의 기대욕구가 급속히 상승하고 이에 따라 정부는 다양한 사업을 실시하여야 했고, 가시적인 성과를 나타내기 위해 방만한 재정운용을 벌여 왔다. 특히 이것은 시장의 힘이 제 기능을 발휘하기 못하고 있는 실정에서 정부의 경제정책이 법과 제도에 의한 개혁이라기 보다는 정치적 결단에 의존하는 경향이 강했기 때문에 그 심각성이 더욱 커졌다.

둘째, 경제적 측면에서 보면 정부의 재정운영에 대해 많은 개혁의 요구들이 제기되어 왔으나 실제적으로 기대한 만큼의 성과를 거두지 못하였던 점을 들 수 있다. 이로 인해 재벌중심의 산업체제를 조정하지 못했고, 금융시장을 관치화함에 따라 금융기관들의 부실화를 촉진시켜 왔다.

셋째, 기술적·행정적 측면에서 살펴보면 여전히 탈루세원이 존재하고 조세 부과 과정상의 전산화가 제대로 이루어지지 않고 있는 실정이다. 특히 조세를 담당하고 있는 공무원의 자질과 능력을 향상시키기 위한 교육훈련이 제대로 이루어지지 않고 있어 여전히 비효율적인 재정운용이 이루어지고 있으며 이에 대한 개혁의 의지 역시 결여되어 있는 실정이다.

이상과 같은 정치·사회적 요인, 경제적 요인, 기술·행정적 요인으로 인해 그동안의 정부재정의 운영은 지극히 비효율적으로 이루어져 왔고, WTO와 같은 국제적 무역규범의 등장에 적절히 대응하지 못하였다. 특히 국경 없는 무한경쟁의 조류에 대해 실질적인 정책대안을 마련하지 못했고, 정경유착의 관행을 청산하지 못하고 이 과정에서 배태된 부정부패의 문제로 인해 대외 신인도의 급락을 초래하였다.

2. 남북한의 경제정책의 추진과 경제적 위기의 상황

구 소련과 동구권에서 사회주의 통제경제 체제가 붕괴한 이후 이들 국가의 경제개혁은 시장경제체제 도입을 행해 급진전되어 왔다. 이들 국가의 경제체제 붕괴는 일시적인 정책실패에 기인하기보다는 구조적 모순에 기인한 것이며, 이에 따라 대부분의 사회주의 국가들이 실업률의 증가, 국가 재정의 마비, 심각한 인플레이션의 문제로 많은 어려움을 겪어 왔다. 북한의 경우도 1990년 이후 6년간 계속된 마이너스 성장은 식량, 에너지, 외환뿐만 아니라 생필품의 부족 현상이 되었고 식량난과 함께 커다란 경제적 위기에 직면해 왔다. 그러나 현재의 경제적 위기 상황은 사회주의나 자본주의의 시장체제와 무관하게 전세계적으로 만연되어 있는 현상이다. 특히 냉전의 종식 이후 지속적으로 확대되어 온 각국의 경제패권주의의 영향으로 절정에 이른 거품경제가 붕괴되기 시작하면서 전세계 경제가 총체적인 파국을 맞이하고 있다. 이러한 상황에서 한때 사회주의 국가의 맹주로 자처했던 러시아가 모라토리움을 선언한 것은 더욱 충격을 주고 있다. 따라서 이하에서는 통일에 대한 논의를 위해 북한과 남한의 경제적 위기를 먼저 진단해 보고 이에 따른 통일정책의 변화 방향을 살펴본다.

) 김준기, □북한경제의 개혁 : 동구권과 중국 경제개혁의 교훈,□ 「행정논총」(제35권 제2호,1997.12),      서울 : 서울대학교 행정대학원, pp.125∼126.

⑴ 북한의 경제정책과 실태

북한의 경우 사회주의 경제체제를 채택하여 왔고, 남한의 경우 자본주의 경제체제를 채택하여 오늘날에 이르렀다. 그러나 서로 상이한 경제체제를 지니고 있었음에도 불구하고 남북한은 공통적으로 1960년대 이후부터 경제계획을 바탕으로 하여 정부가 중심이 되어 경제력의 향상을 도모해 왔다. 북한의 경우 1961년 제1차 7개년계획을 시발로 하여 본격적인 경제정책을 추진하여 왔다.

북한 경제정책의 기조는 경제체제에서 사회주의적 소유제도와 중앙집권적 계획경제를 견지하고, 산업화전략에서 자립적 민족경제 건설·중공업 우선 정책·군사 및 경제의 병진책을 추구하며, 경영관리 방식으로 청산리 방법·대안의 사업체제·독립채산제·사회주의 노력경쟁 등을 채택하여 왔다. 이를 통해 1960년대이래 해외원조의 지속적인 감축을 자립경제를 구축해 극복하려고 하였다. 그러나 농업 및 소비재산업의 경시와 □자력갱생□원칙에 입각한 자급자족 노선은 북한 산업 구조상의 제약요인으로 작용하게 되었다. 또 북한은 1960년대 후반에는 국제정세의 변화에 따라 □국방에서 자위□노선을 채택하지 않을 수 없었고, 이는 결국 북한의 중화학공업 위주의 경제정책을 더욱 심화시킴과 동시에 생산자본의 상대적 감소효과를 가져왔다. 그러나 보다 중요한 것은 북한이 외연적 성장 정책에 기반을 두고 경제정책을 운용하였으나 해외원조의 감소·군사비부담의 증가·국가재정의 성장하락 등으로 경기침체에 빠져들었다는 사실이다. 물론 여타의 사회주의 국가들이 해외자본을 도입하기 위한 시도를 하였듯이 북한도 서방의 차관도입이나 합영법을 추진하였으나 별다른 성과를 거둘 수 없었고, 1990년대 이후 급증하고 있는 식량난은 탈북현상을 초래하는 등 이러한 위기상황을 가중시키고 있다. 결국 북한은 1993년 12월 8일 노동당 중앙위원회 제6기 21차 총회에서 제3차 7개년계획의 실패를 인정하고 이에 따른 경제적 충격을 완화하기 위해 완충기를 설정하고 완충기의 □혁명적 경제전략□을 설정하였다. 이 완충기(1994∼1996년) 동안 북한은 농업, 경공업, 무역제일주의 등을 통해 경제자립을 위해 구조조정을 실시하고 대외경제관계의 방향 전환을 도모하고자 하였고, 현재까지 이러한 기조가 계속 유지되고 있으나 지금의 경제적 위기가 전세계적으로 확산되어 감에 따라 북한의 경제적 여건 역시 더욱 악화될 조짐이다.

) 함택영, □북한의 경제위기에 대한 실증적 고찰,□ 「동북아연구」(제2권), 서울 : 경남대학교 극동문      제연구소, 1996, p.67.

) 전홍택, □북한의 경제력 - 실상과 전망,□ 북한, 언제까지 버틸 수 있나, 서울 : 서울신문사 국제전      략연구소, 1997, p.84.

구 분	기 본 과 업	주 요 목 표	실 적
제 1 차 7개년계획 (1961∼70)	□중공업발전 □경공업·농업의 동시 발전 □전국적 기술혁신 □문화혁명과 국민생활 향상 □국방·경제 병진	□국민소득 : 2.7배 □공업총생산 : 3.2배 □곡물수확고 : 600∼700만톤	□공업총생산 : 3.3배 □기계금속공업성장률 : 18.4% □노동생산성 성장률 : 147.5% ※ 계획기간 3년 연장
6개년계획(1971∼75)	□사회주의 물적·기술적 토대 견고화 □산업설비 근대화 □기술혁명 촉진 □노동자를 힘든 노동에서 해방	□국민소득 : 1.8배 □공업총생산 : 2.2배 □곡물수확고 : 700∼750만톤	□국민소득 : 1.7∼1.8배 □공업총생산 : 2.5배 □기계금속공업성장률 : 19.1% □곡물수확고 : 800만톤 ※ 1976∼77년 완충기 설정
제 2 차 7개년계획(1978∼84)	□인민경제의 주체화·현대화· 과학화 □생산원가 인하 □절약운동 강화 □수송의 근대화 □주민생활 향상 □독립채산제 강화 □대외무역 증대	□국민소득 : 1.9배 □공업총생산 : 2.2배 □곡물수확고 : 1,000만톤 □1980년대 10대전망 목표와 4대자연 개조사업 추진	□공업총생산 : 2.2배 □전력생산성장률 : 178% □철강생산성장률 : 167% □곡물수확고 : 1,000만톤 □시멘트·합성수지·직물생산 목표 달성 ※ 1985∼86년 조정기간 설정
제 3 차 7개년계획(1987∼93)	□인민경제 주체화·현대화· 과학화 □기술혁신 □대외무역 및 경제협력 증대	□국민소득 : 1.7배 □공업총생산 : 1.9배 □농업총생산 : 1.4배	□공업생산 : 1.5배 □전력 : 1.3배 □석탄 : 1.4배 □유색금속광물 : 1.6배 □강철 : 1.3배 □화학비료 : 1.5배 □지방공업 : 1.7배 □주택선설 : 100여만 세대 ※1994∼96년 완충기 설정

〈표-3〉북한의 경제계획의 목표와 실적(자료 : 「□95 북한개요」, p.176.)

) 통일연수원, 북한이해, 서울 : 통일원 통일연수원, 1995, p.121에서 재인용.

⑵ 남한의 경제정책과 실태

남한의 경우 제2공화국에서부터 경제성장에 대한 관심이 고조되었다. 이에 따라 경제제일주의를 표방하고 국토건설사업을 촉진하였으며 경제개발 5개년계획의 수립을 구상하게 되었다. 그러나 구사쿠데타로 제2공화국의 경제개발 5개년계획은 실행에 들어가지 못했고 1962년에 처음으로 제1차 경제개발 5개년계획이 실시되었다. 이러한 경제개발 5개년계획은 5차부터 명칭을 경제사회발전 5개년계획으로 바뀌었으며 7차계획은 시행 도중 신경제 5개년계획이 이를 대체하여 왔다.

) 김운태·오석홍 공저, 한국행정사, 서울 : 한국방송대학교출판부, 1996, p.404.

남한의 경제정책 역시 일관하여 경제자립의 달성을 기본목표로 삼고 추진되어 왔다. 다만 남한의 경우 재벌을 육성하여 규모의 경제를 기반으로 양적인 성장에 성공을 거두었다. 남한의 정권들은 공통적으로 경제적 성장이 자신들의 정권의 정통성을 확고히 하는 길이라 여겼고 이를 위해 제3공화국과 제4공화국은 수출주도의 대외지향적 발전전략과 산업구조조정을 통해 1962년에서 1979년까지 18년동안 연평균 9.3%라는 경이적인 고속성장을 달성하였다. 이러한 경제발전이 석유파동으로 다시 위기에 직면하게 되자 제5공화국의 경우 안정화 정책을 실시하였고 낮은 국제금리, 에너지 등 자원의 저가유지, 그리고 낮은 환율이 결합되어 다시금 경제적인 성공을 거둘 수 있었다. 그러나 제6공화국과 문민정부에 접어들어 그동안 물량 위주의 성장을 거듭해 온 경제기반을 정비하지 못하고, 변화하는 정치와 해외부문의 압력 속에서 스스로 좌초하는 결과를 초래하였다. 이러한 결과로 1997년 동남아의 외환위기와 때를 같이 하여 심각한 외환위기를 겪으면서 결국 IMF로부터 구제금융을 융자받는 지경에 이르렀다.

) 정정길, 대통령의 경제리더십, 서울 : 한국경제신문사, 1994, pp.289∼290.

) 위의 책, p.301.

⑶ 남북한의 경제체제의 비교

앞에서 살펴 본 바와 같이 남북한의 경제체제는 국가가 중심이 되어 경제계획을 통해 경제정책을 운용하는 과정에서 형성되어 왔다. 그러나 기본적으로 남북한은 상이한 경제 체제와 구조를 지니고 있었던 까닭에 그 성과면에서 많은 차이를 나타내었다. 아래 〈표-4〉는 재벌중심의 경제체제를 형성해 온 남한과 국영기업의 형태로 경제체제를 운용해 온 북한 간의 차이를 비교한 것이다.

) 홍덕률, □통일후의 바람직한 기업구조 연구,□ 통일교육 및 통일대비 분야(□96 북한 및 통일연구 논      문집(Ⅱ)), 서울 : 통일원, 1996, pp.180∼181.

	남한의 재벌중심의 경제 체제	북한의 국영기업 중심의 경제체제
기업 소유 형태	개인의 사적 소유	국가 소유
경 영 형 태	개인소유자의 경영 지배	당에 의한 경영 지배
자원·인력의 배분	시장	국가 계획
자 극·유 인	물질적 유인	정신적·정치적 유인
장 점	생산성·효율성 제고	노동소외의 부분 극복, 평등
경제구조의 문제점	개인의 경제력 집중	국민생활의 하향 평준화
	정치사회의 비민주화	유일당의 정치 독점
	시민사회의 굴절	유일당의 시민사회 독점
당 면 과 제	소유의 분산 및 경영 투명성 제고 재벌위주의 거시적 경제구조 개편	시장 기능의 도입

〈표-4〉남한과 북한의 경제 구조의 비교

여기서 주목할 것은 남한의 경우 다른 제3세계의 국가들과 달리 재벌을 중심으로 하여 정부가 경제정책을 직접 운영하여 효율성의 개선보다는 요소투입에 비중을 두어 외형적인 경제성장을 거둘 수 있었다는 점이다. 그러나 이러한 경제성장의 과정에서 민주성·형평성 등의 논의가 배제되었고, 이로 인해 건전한 시장경제 질서를 구축할 수 없었다. 반면에 북한의 경우는 당에 의한 계획경제 아래 자립경제의 달성을 추구하면서 지극히 폐쇄적인 형태의 전략을 채택하면서 양적·질적인 측면 모두에서 심각한 부작용을 초래하여 왔다는 점이다.

) 최배근, □통일한국의 경제체제 : □상호주의적 변혁□에 기초한 체제구상,□ 한국문제연구원 편, 한반도      통일론 : 전망과 과제, 서울 : 건국대학교출판부, 1997, p.112.

3. 통일정책에 대한 경제적 위기의 영향

⑴ 금융공황과 러시아의 경제실패

재산의 공유화, 중앙계획에 의한 자원배분과 중공업 중심의 산업구조로 대표되는 사회주의 경제 체제는 오랜 침체를 벗어나기 위해 전통적인 사회주의 경제체제를 포기하고 시장경제체제를 도입하기 시작하였다. 이에 따라 냉전이 종식된 이후 세계를 양분하였던 군사력에 바탕을 둔 힘의 균형의 시대는 가고, 전세계는 자국의 경제적 실리에 바탕을 둔 무한경쟁의 시대에 돌입하였다. 그러나 이러한 변화의 흐름은 동남아의 금융위기를 초래하였고, 이것이 곧 전세계적으로 심각한 영향을 미치기 시작했다. 특히 냉전시대의 한 축을 이끌었던 러시아가 자본주의 시장경제 체제를 도입한 지 7년만에 외환사정의 악화 등으로 경제정책이 실패로 돌아간 것은 심각한 충격을 던져 주고 있다. 1998년 8월 17일 민간부문의 외채에 한해 90일간의 모라토리엄을 선언했지만 사실 차후에 이에 대한 후속 조치를 취할 근본적인 대안이 마련되어 있지 않기 때문에 이에 따른 국제적인 금융공황의 발생이 예견되고 있다. 옐친 대통령의 사임설이 나도는 가운데 남한은 경제적인 문제뿐만 아니라 정치적인 문제에 대해서도 상당히 민감한 반응을 보이지 않을 수밖에 없다. 그간 러시아와 외교상의 마찰을 빚어 왔던 상황에서 러시아가 시장중심의 경제개혁을 중단되고 계획경제체제로 복귀하기로 결정함에 따라 남북한은 공히 정치·경제적 영향을 받지 않을 수 없게 되었기 때문이다.

) 주성환, □북한의 경제개혁,□ 「민족통일연구」(제10집), 서울 : 건국대학교 민족통일연구소, 1996, p.23.

) 조선일보, 1998년 8월 29일자.

이러한 세계적인 금융공황의 여파는 결국 남북한에게 다시금 상당한 충격을 안겨다 줄 것이 자명하다. 우선 북한의 경우 경기침체가 누적되어 온 상황 속에서 외부환경의 극심한 혼란에 따르는 경제위기에 직면하게 될 것임에 틀림없다. 특히 그동안 북한의 경제회복을 위해 투자를 진행해 온 선진자본국들의 경제적 위기는 북한에 대한 투자자본의 유입을 사실상 불가능하게 만들고 있고, 남한의 경우도 이에 관한 한 예외가 아니라고 할 수 있다.

⑵ 경제위기에 따른 통일정책의 방향 변화

앞에서 설명한 바와 같이 통일을 위해서는 정치적·사회적·경제적으로 충분한 여력을 보유하고 있어야 한다. 최근까지 통일정책에 대한 논의는 이러한 사실을 바탕으로 하여 우리가 충분한 정치·사회·경제적 여력을 갖추고 북한의 붕괴를 가정하여 이루어져 왔다. 그러나 남한이 IMF체제에 돌입하게 된 지금 북한의 갑작스런 붕괴는 결국 남북한이 동시에 파탄에 이르는 상황을 야기하게 만들 것이 자명하다. 통일비용에 대해서 1991년 한국개발연구원이 남북한의 통일비용을 2,500억 달러에서 3,000억 달러로 추산한 이래 각종 추계치가 발표되었고 그 추계치는 최고 2조 5,000억원 달러에 달한다. 1999년 예산이 86조원으로 잡힌 것을 감안하여 2,00억 달러로 보더라도 통일 비용은 내년도 예산의 39배나 된다. 이러한 사실은 남한이 북한을 흡수통일한다는 것이 당분간은 불가능하다는 것을 잘 나타내 준다.

여론조사주체	조사시기	통일비용지불의사(%)	지불금액	비고
세종연구소	1995년	20.9		조선일보, 1995년 11월14일자
한국일보	1996년	78.1		한국일보, 1996년 6월 23일자
중앙일보	1997년	65.1	약간부담(35.3%) 기꺼이 부담(29.8)	중앙일보, 1997년 9월 24일자
LG경제연구원	1993년	-	매월 19.100∼23,900원	중앙일보, 1993년 3월 28일자
대구경제연구소	1994년 1995년 1996년	59.5 54.9 57.4	26,800원 28,700원 28,500원	동아일보, 1997년 4월 18일자
롯데제과	1997년	70.5	임금액의 10.8%	동아일보, 1997년 6월 24일자

〈표-5〉통일비용 지불의사 및 지불금액

) 김영하, □분단비용과 통일비용에 관한 인식제고 방안,□ 통일정책·환경Ⅰ(□97 신진연구자 북한 및     통일관련 논문집), 서울 : 통일원, 1997, p.45에서 재인용.

서독의 경우 우리 보다 월등하게 우월한 경제적 기반 속에서 동독을 흡수통일 하였다. 그러나 과중한 통일비용으로 인해 경제적인 위기에 직면했었다. 통일 비용으로 인한 경기침체 및 경제적 상황의 악화로 실제로 독일의 경우 국내적인 갈등의 상황이 발생하고 있고, 특히 통일을 준비하는 과정 속에서 러시아에 대해 지원하였던 막대한 양의 자금이 러시아의 모라토리움의 선언과 함께 회수불가능한 처지에 놓이게 되자 다시금 커다란 위기에 봉착하게 되었다. 위의 〈표-5〉에서 보는 바와 같이 남한의 경우 경제적 위기가 발생하기 이전에 통일비용에 대한 지불의사에 관한 연구는 대개의 경우 지불용의는 있으나 그 금액은 통일에 따르는 통일부담을 감안한다면 극히 미약한 수준이라 할 수 있다.

통일에 있어 비용의 크기가 통일의 기회를 선택하느냐 안하느냐의 문제와 연관되는 것은 아니다. 다만 기회를 달성하는데 있어 경제력을 포함한 우리의 총체적인 국력이 이를 용이하게 해 준다는 것은 부인할 수 없다. 따라서 거시적으로는 자유시장주의체제의 바탕 위에 민간의 경제력을 키우고 건실한 경제구조를 이룩하는 일이 필요하고, 미시적으로는 통일과정에서의 비용절감을 위한 정책대안을 미리 준비해 두어야 한다는 사실이다. 그러나 현재와 같은 경제적 위기 상황은 통일을 전제로 한 여타의 논의를 어렵게 만들고 있다.

) 이영선, □통일, 어떻게 준비해야 하나?,□ 이영선 편, 통일준비, 서울 : 도서출판 오름, 1997, p.14.

이러한 상황 속에서 통일부 역시 지난해까지 흡수통일에 대해 준비를 해왔지만 경제적 여건의 악화로 대북정책의 기조에서 흡수통일을 배제한다고 밝힌바 있다. 즉 최우선 통일과제는 무엇보다도 통일한국을 대비한 경제적 기초를 다시 공고히 다지는 일이고 현 경제 위기를 극복하는 일이 바로 통일의 기초를 다진다고 보고 있는 것이다.

) 매일경제신문, 1998년 8월 14일자.

아래 〈그림-1〉은 김대중 대통령이 제시한 6대 국정과제 중 가장 역점을 두어야 하는 과제에 대한 설문의 결과이다. 그림에서 나타나듯이 현재 피설문자의 다수가 경제적 문제에 대해 많은 관심을 갖고 있는 것을 알 수 있다. 물론 통일에 관한 사항에 대해서도 피설문자의 다수가 많은 관심을 보였다. 그러나 〈그림-2〉에서 보듯이 현재와 같은 경제 위기의 영향으로 통일에 대한 논의는 경제적 여건이 진정 국면에 돌입하고 나서 추진하는 것이 바람직하다는 의견이 압도적이었다.

〈그림-1〉정부가 추진해야 할 역점 과제

여기서 이러한 경제적인 여건의 제약으로 인해 이제 남한 정부의 일방적인 지원이나 원조가 상당히 곤란하게 되었다는 사실을 알 수 있다. 다만 민간차원의 대북진출과 경제교류는 그 가능성이 더욱 증대되고 있다. 민간차원에서의 접근은 경제교류에 따르는 직접적 경제이익도 중요하지만 남북한간의 긴장을 완화시키고, 나아가 남북한 단일경제공동체 형성에도 반드시 선행되어야 한다는 점에서 매우 의미가 있다. 따라서 향후 남한 정부의 통일정책은 이러한 측면을 고려하여 민간차원의 교류를 확대하여 경제적인 실리를 추구하는 한편, 정부차원에서는 북한의 정치·경제·사회적 동향에 대한 면밀한 분석을 통해 갑작스런 상황에 항상 대비하는 자세를 견지하여야 할 것이다.

〈그림-2〉 경제적 위기 하에 통일에 대한 인식

Ⅳ. 경제위기 극복을 위한 통일정책의 방향

1. 민간참여 기회의 확대

⑴ 민간참여의 배경

정부가 국민의 요구에 대응하여 행정서비스를 제공하는 데에는 필수적으로 재정적인 문제가 따른다. 국민은 정부로부터 보다 많은 양질의 서비스를 가능한 한 적은 비용부담으로 제공받기를 원한다. 또한 분명히 대다수의 국민들은 그들의 정부가 당면한 경제적 위기상황을 해결해 주기 바란다. 이와 같은 문제는 자연히 공공서비스 공급에서의 능률성과 효과성을 제고하는 전략으로 이어질 수밖에 없고, 공공정책을 구상하고 추진하는 데 있어서 이와 같은 문제를 해결하기 위한 대안으로서 최근 민간부문의 활용에 관한 논의가 활발히 진행되고 있다. 분명히 현재 겪고 있는 극심한 경제적·사회적 변화는 정부와 민간 모두에게 불확실성을 안겨 주고 있다. 만약 정부가 이러한 변화과정에 성공을 거둔다고 하더라도 그 과정은 분명히 고통스러울 것이며, 실패한다면 더욱 큰 고통에 직면하게 될 것이다. 정부가 어떤 결과를 만들어 내던지 그것이 성공을 하던지 실패를 하던 지와 상관없이 우리는 우리들의 생활과 미래에 영향을 받을 것이고 그것은 우리들의 다음 세대로 이어질 것이다. 따라서 우리는 정부가 우리들의 미래에 대해 얼마나 많은 영향을 미칠 수 있고, 우리가 어떻게 그런 정부활동의 과정에 참여를 할 것인가에 대해 이해를 하여야 하기 때문에 정부의 재정활동에서 민간의 참여는 필수적인 것이다. 그러나 최근에 대두되고 있는 민간부문의 활용은 그 자체가 목적이 아니다. 즉, 민간부문의 활용은 본질적으로 정부에 책임이 있고, 보다 능률적이고 양질의 서비스를 공급하기 위해 시장기제(market mechanism)에 익숙한 민간영역을 하나의 공공정책적 이용하는 일련의 활동이라고 할 수 있다. 이러한 경향은 1980년대 이후 전세계적으로 나타나고 있는 현상인데 Ahron은 이러한 민간부문의 활용이 대두된 배경으로 다음과 같음 몇 가지를 제시하고 있다. 첫째, 대처나 레이건의 집권 이후 보수주의의 영향으로 작은 정부를 지향하게 된 점이다. 둘째, 민간부문의 활용이 서로 다른 정치적 행위자들의 권력변화의 결과이기 때문에 정치적 우선 순위의 변화가 민간부문활용을 추진케 하는 힘이었다는 것이다. 셋째, 민간부분의 활용에 대한 설명은 권력에 대한 정치적 경쟁이론과 자원에 대한 통제에서 찾아진다는 것이다. 넷째, 평판이 나쁜 의사결정에 대한 정치적 반응을 피하려는 욕망이 민간부문활용의 주된 이유라는 것이다. 이와 같은 정치적·경제적·사회적 배경에 더하여 지방정부의 재정적 압박은 공공서비스에 있어 민간부문의 활용대안을 찾게 하는 데 결정적인 역할을 했다. 1980년대 이후 영미를 중심으로 거세게 일기 시작하여 전세계적인 붐을 형성하고 있는 행정개혁은 이러한 의미에서 그동안 정부가 독점하여 오던 영역을 민간에게 개방하고, 정부실패에서 야기한 문제들을 보정하기 위한 방향으로 이루어지고 있다. 이제 마찬가지로 우리의 경우도 민간 자율성 없이는 더 이상 발전을 기약할 수 없는 단계에 도달하였다. 그러나 아직도 관존민비적 사고가 잔존해 있고 □정부가 아니면 안된다□는 잘못된 인식이 팽배해 있는 정치권을 개혁하고, 민간 자율성을 증진시킨다는 것은 참으로 복잡하고 어려운 과제라 하지 않을 수 없다.

) Kim Quaile Hill & Kenneth R. Mladenka, Democratic Governance in American States & Cities,      Pacific Grove, California : Brooks/Cole Publishing Company, 1992, pp.23∼25.

) Yair Aharon, □Why do Governments Privatized?□ in R. M. Burton·J. D. Forsyth·B.               Obel(eds.), Organizational Responses to the New Business Conditions : An Empirical               Perspective, Amsterdam : Elseveer Science Publishers, 1989, pp.17∼19.

) 정순관, □공공서비스공급 시장모형의 이론적 준거의 틀,□ 「한국정책학회보」(제6권 제2호, 1997), p.276.

⑵ 통일정책상 민간참여의 의의

통일의 궁극적 목표는 분단의 모순을 극복하는 일이다. 단순히 영토적 차원에서 분단 이전 상태로 회복하는 것이 아니라 정치·경제·사회·문화의 모든 영역에서의 통합이 더 중요하다는 사실은 이미 분단을 극복한 여러 나라의 사례에서 확인할 수 있다. 따라서 남북한 사회통합과정은 우선 남북한 주민들간의 삶의 수준과 조건의 격차를 해소하는 것이며 분단의 장기화로 인한 사회적 이질감을 극복하여 한민족의 정체성을 확인하고 정립하는 어려운 작업이라 할 것이다. 특히 남북한 주민간의 이질감의 극복은 정부의 일방적인 통일정책의 운용으로는 곤란하다. 민간 차원에서의 통일에 대한 인식의 제고와 통일을 준비하기 위한 사회적 분위기의 조성이 도모될 때에 비로소 통일을 위한 온전한 준비를 갖추게 되는 것이다. 그러나 지금까지의 통일정책은 대외적으로 표방하는 것과는 달리 실제로 통일을 달성하기 위한 것이라기 보다는 정부의 정당성을 선전하기 위한 수단으로 작용해 온 측면이 강했다. 다만 1990년대 이후에 이르러 급격한 사회변화, 한국의 정치적 변동으로 인해 민간에 의한 통일운동이 대두되기 시작하였다. 그동안 권위주의적인 정치 행태로 인해 단순히 정부정책의 피동적인 대상자에 불과했던 민간이 민주화의 과정과 더불어 새로운 전환을 맞이하게 된 것이다. 1987년 6월 항쟁이후 지속적으로 확대되어온 민주화의 열기는 민간의 통일운동의 새로운 기회가 가능성을 불어 일으켰고 이러한 민간 차원의 통일운동 기운의 확산은 한국 사회의 보수적 인식의 폐쇄성을 개방성으로, 변혁적 통일 운동의 무모성을 참여적 대안으로 만들 수 있는 상황으로 전환시키고 있다.

) 김영하, 앞의 논문, p.13.

) 박찬석, 앞의 논문, p.306.

〈그림-3〉 현대그룹의 금강산 관광사업이 갖는 의미에 대한 인식

위의 〈그림-3〉은 현대그룹의 금강산 관광사업이 통일에 대해 어느 정도 영향을 미칠 것인가에 관한 설문조사의 결과이다. 설문의 결과 현대 그룹의 금강산 관광개발사업이 통일에 긍정적인 영향을 미칠 것으로 생각하는 입장이 63%에 해당하였다. 이 설문의 결과에서 알 수 있듯이 민간기업을 통한 통일정책 상의 민간참여는 어느 정도 통일에 대한 분위기를 조성하고 남북한간의 이질감을 극복하는데 어느 정도 기여를 할 것으로 전망되고 있다.

〈그림-4〉금강산 관광사업이 통일에 대해 효과를 타나내지 못하는 이유

반면에 현대그룹의 금강산 개발이 통일에 대해 실제적으로 별다른 영향을 주지 못할 것으로 생각하고 있는 사람이 37%에 해당하는 데 〈그림-4〉에서 나타나는 바와 같이 북한에 대한 민간기업의 진출이 북한의 대남전략이나 노선에 별다른 영향을 주지한다는 점에 가장 큰 원인을 두고 있는 것으로 나타났다. 이것은 남한 정부가 북한에 대해 여러 차례 대북지원과 투자를 실시하였음에도 불구하고 동해안 잠수정 침투사건과 무장공비침투 사건에서 나타났듯 그들의 대남전략에 큰 변화가 나타나지 못하고 있는 점을 보면 분명히 할 수 있다. 따라서 민간의 대북진출이 그들의 대남전략이나 노선의 변화에 급진적인 변화를 유도할 수는 없고 다만 남북한간의 이질감을 극복하고 통일을 위한 화해와 협력의 분위기를 조성하여 점진적인 변화를 유도한다는 점에서 의의가 있다고 할 수 있다.

⑶ 통일정책상 민간참여의 기대효과

지금까지 남북한 간의 교류협력이 정체상태에 놓이게 된 원인에는 남북한간의 관계가 긴장 및 악화된 정치적 이유와 함께 경제교류가 북한에 미칠 정치적·사회적 영향에 대한 북한 정부의 의구심과 불안감에 기인하여 왔다. 이에 따라 북한은 남한과의 직접교육을 기피하고 불가피한 예외를 제외하고는 홍콩 등을 경유하는 간접무역 원칙을 채택하여 왔다. 북한이 그동안 개방정책을 이룰 수 없었던 근본원인은 자립적 민족경제의 달성이라는 정책목표가 국가이념으로 존재하고 있었기 때문에 시장경제의 도입이나 사유재산의 도입 등 본격적인 경제개혁의 추진이 불가능했기 때문이다. 이러한 나진-선봉지역을 중심으로 제한된 범위에서만 경제개방이 이루어져 적극적인 외국자본의 유치가 곤란했던 것이다.

) 김흥락, □김일성 사망후의 남북한관계 현안과 개선방안,□ 남북관계 개선과 북한의 안정적 변화유도      (□97 세계한민족 통일문제 토론회 결과보고서), 서울 : 통일원, 1997, p.20.

) 위의 논문, pp.28∼29.

〈그림-5〉민간기업의 대북진출이 통일에 미치는 영향

현재 남한이 경제적 위기에 시달리는 것 이상으로 북한은 심각한 경제난을 겪고 있다. 이에 따라 종래의 폐쇄적인 경제체제가 더욱 완화되어 가고 있고, 해외자본의 유치에 적극적인 입장을 취하지 않을 수 없게 되었다. 그러나 남한의 경우 북한에 대한 경제적인 협력이나 지원은 단순한 경제적 차원의 의미 이상의 것을 지닌다. 〈그림-5〉에서 나타난 설문의 결과는 현대그룹이 금강산 관광사업에 진출한 것과 같이 민간기업이 북한에 진출하는 것이 통일에 대해 어떤 영향을 미칠 것인가를 나타내 주고 있다. 피설문자 중 대부분이 민간기업의 북한진출은 통일에 대한 국민의지를 강화하고 남북한간의 화해와 협력의 분위기를 조성한다는 점에 많은 관심을 두고 있었다.

2. 민관협력의 증진을 위한 역할 배분

⑴ 경제위기 하에서의 민관협력의 의의

흔히 재정자원을 피로 비유한다. 특히 민간의 피는 정부의 피보다 진하다. 민간은 시장에서 경쟁을 극복해야 하기 때문이다. 그러므로 공공부문이 활기 있게 움직이기 위해서는 민간부문의 수혈이 필요하다. 그러나 우리 나라의 경우 정부가 민간과의 협력을 통해 공동의 사업을 쉽게 모색할 수 없었다. 그것은 우리 정부와 기업이 정경유착의 심각한 폐해로 인해 국민 일반의 불신을 증대시켜 왔기 때문이다. 근대화 과정에서 재벌의 형성과 성장은 우리 경제의 특징적인 구조를 규정하는 요인이 되어 왔고, 이 과정에서 배태되어 온 재벌문제는 1980년대 이후 가장 중요한 정치·경제·사회문제로 대두되어 왔던 것이 사실이다. 1980년대 이후 우리 나라의 재벌은 지나친 독과점으로 자본주의의 장점인 시장경제에서 자유경쟁을 저해하고 엄청나게 축적된 경제적 부를 부동산, 증권투기 등의 재테크에 이용함으로써 우리 나라를 후발공업국가에서 선진국형 거품경제로 이끌어 왔다. 일부에서는 이러한 재벌들의 무모한 경영의 비관련 다각화와 해외 단기자본의 유치가 외환위기를 초래하였고 이로 인해 한국경제의 총체적인 위기가 초래되었다고 보고 있다. 이러한 상황하에서 새로이 출범한 김대중 정부는 정경분리의 원칙을 천명한 바 있다. 다만 정경분리 원칙의 기조는 계속 유지하면서 상황과 국민정서를 고려해 금강산 관광사업과 대북 추가 지원에 대해서는 조정을 해 나가겠다고 밝힌 바 있다.

) 배득종·김성수·유평준, 민간유치론, 서울 : 박영사, 1995, p.3.

) 조선일보, 1998년 7월 16일자.

⑵ 정부와 민간의 대북지원 현황과 전망

현재 남북한간의 물자교류와 대북투자(협력사업)가 현대·통일·한진그룹 등과 같은 민간기업을 중심으로 추진되고 있다면, 북한에 대한 지원은 대부분 정부의 몫으로 남아있다. 현재 정부는 대북지원과 관련하여 미국, 일본 등과 함께 경수로 건설사업에 참여하고 있으며 인도적 차원에서 북한에 대규모의 쌀을 무상으로 제공하기도 하였다. 하지만 총체적인 경제 위기에 직면한 상황하에서 남한의 민간과 정부는 공히 북한에 대하여 새로운 접근방법을 취할 필요성이 있다.

) 최수영, □북한의 경제개방정책과 남북관계,□ 「사회과학」(제35권 제2호, 통권 제43호), 서울 : 성균      관대학교 사회과학연구소, 1996, p.171.

그동안 남한 정부는 아래 〈표-6〉에서 보는 바와 같이 상당한 규모의 대북지원을 실시하여 왔다. 정부는 북한에 대해 ① 북한 식량문제의 근원적 해결을 유도하고, ② 북한주민들에게 실질적인 도움을 제공하며, ③ 남북관계 개선에 기여하는 방향으로 지원을 추진한다고 밝힌 바 있다. 특히 우리 정부는 북한이 지속적으로 잠수정 사건, 무장간첩침투 등과 같은 적대적 태도를 보였음에도 불구하고 대북지원을 위한 지속적인 노력을 전개해 왔다.

(□95.6∼□97.12)

연 도	지 원 품 목	금 액	비 고
1995	□국내산 쌀 15만톤	2억 3,200만 달러	□직접지원
1996	□아동용혼합곡물 □국산분유 203톤 □기상장비	200만 달러 100만 달러 5만 달러	□WFP 경유 □UNICEF 경유 □WMO 경유
	소 계	305만 달러
1997	□아동용혼합곡물 □ORS 공장 복구 비용 □중국산옥수수, 국산분유 □보건의료지원 □농약 □농지복구장지 □국제적십자사 모니터 비용	1,000만 달러 34만 달러 1,352만 달러 130만 달러 50만 달러 120만 달러 50만 달러	□WFP 경유 □UNICEF 경유 □WFP 경유 □WHO, UNICEF 경유 □FAO 경유 □UNDP 경유 □한적 경유
	소 계	2,737만 달러
	총 계	2억 6,242만 달러

〈표-6〉정부차원의 대북지원 현황(자료 : 통일원, 「통일백서」, 1997, p.196)

이러한 상황에서 새로 출범한 김대중 정부는 대북정책의 기조로 햇볕정책을 제시한 바 있다. 그러나 북한의 비상식적인 대남야욕의 표출과 경제적 위기 상황은 이러한 정책의 기조에 대해 많은 의구심과 비난을 낳고 있다. 분명 햇볕정책을 통해 북한을 개방하고 통일의 분위기를 조성하는 일은 바람직하다. 그러나 남한의 경제적인 능력을 감안한다면 이러한 논의가 종래의 통일정책들과 마찬가지로 상징적인 의미에 지나지 않게 될 것이다. 따라서 정부는 현재의 정책기조를 실현해 가지 위한 경제 회복에 총력을 두어야 한다. 현재 김대중 정부는 이러한 인식을 바탕으로 경제 회복을 최우선과제로 삼겠다고 밝힌바 있다.

민간차원에서의 대북지원은 북한 식량난의 구조적 해결을 위한 정부의 지원과 때를 같이 하여 실시되어 왔다. 현재 정부는 민간차원의 대북지원 창구를 대한적십자사로 일원화하고 있는데 그것은 민간단체들간의 무질서한 경쟁적 대북지원은 남북관계 개선에 역기능을 할 수 있다는 분석에서 나온 조치였다. 97년 12월까지 민간차원의 대북지원 규모는 2,229만 달러에 달하고 있는데(자료 : 통일원, 「통일백서」, 1997, p.203) 점차 증가추세에 잇는 실정이었다. 그러나 이 역시 경제적 위기 상황에 직면해 어느 정도의 감소하게 되리라는 것을 예상할 수 있다.

⑶ 경제적 위기하의 민간과 정부부문의 역할

앞에서 논의하였듯이 민간과 정부는 현재까지 정부의 주도에 의해 북한에 대한 지원을 실시하여 왔다. 그러나 외환위기에서 초래된 경제적 위기 상황 속에서 더 이상 북한에 대한 대규모의 지원이 곤란하게 되었다. 따라서 그동안 대북지원으로 이루어졌던 남북한간 경제교류의 방향을 다시금 재검토 해 보아야 하는 시점에 이르렀다. 이러한 상황 속에서 현대그룹이 금강산 관광개발사업에 착수하여 9월 하순부터 금강산 유람선이 운행될 계획이다. 이는 민간차원의 대북지원과는 달리 북한과 민간기업의 협력을 통해 사업을 유치하는 방식이다. 따라서 북한과 남한 기업의 경제적 이윤을 동시에 모색할 수 있는 기회가 되는 것이다. 현재 남한은 대규모의 경제구조의 조정과 함께, 기존의 노동집약적 산업을 이전해야 하는 상황에 놓이게 되었다. 이에 따라 북한으로의 산업이전이 진지하게 논의되어 왔고, 현대 그룹의 금강산 관광사업의 유치는 이러한 가능성을 더욱 가시화하고 있다. 그러나 현재 대규모의 실업난과 함께 경기침체의 고통을 겪고 있는 남한의 경제사정을 고려해 본다면 재정구조가 취약한 남한의 부실 재벌기업들이 경쟁적으로 북한에 진출하는 것은 그리 바람직한 일이 아니다. 물론 정부는 민간기업이 북한과 경제협력을 활성화 할 수 있도록 그간의 규제를 완화하고 경제적·행정적 차원에서의 지원을 아끼지 말아야 한다. 그러나 과밀한 경쟁의 유발은 남북관계를 악화시킬 수 있을 뿐만 아니라 산업의 대규모 유출에 따른 경기침체의 심화를 초래할 수 있다. 따라서 정부는 이러한 사실을 감안하여 국내 경제적 여건과 함께 대북진출 기업에 대한 적절한 조치들을 취해야 할 것이다. 이를 위해 종래 기업별 중점 육성 산업에 해당하는 것이 유출되는 것을 방지하여야 하며, 새로운 및 틈새시장의 개발을 적극적으로 유도하여야 할 것이다. 아울러 민간차원에서는 무모한 경쟁을 자제하고 단순한 시장의 창출 외에 남북한간의 이질감을 극복하고 화해와 협력을 분위기를 조성해 통일의 기반을 구축한다는 사명감을 제고하여야 할 것이다.

Ⅴ. 요약 및 결론

현재 우리는 심각한 경제적 위기 상황에 봉착해 있다. 이러한 경제적 위기 상황은 남한과 북한 모두에게 새로운 정책방향의 모색의 필요성을 제기시키고 있다. 앞에서 살펴 본 바와 같이 북한의 경우 자력갱생의 원칙을 바탕으로 자립경제 건설에 힘을 기울여 왔고, 남한의 경우 차관을 도입해 수출지향적 산업을 육성하여 왔다. 이러한 과정에서 북한은 경제적 폐쇄성으로 인해 심각한 경제난에 시달렸고 1990년대 이후 대규모의 식량난에 허덕이면서 체제위기에 직면하게 되었다. 반면에 남한의 경우 재벌 중심의 경제체제가 비약적인 외형적 성장을 거두었으나 재벌기업의 비관련 다각화 심화와 무리한 해외투자로 인해 외환위기를 초래하는 원인을 제공하였다. 특히 북한은 오래 전부터 경제적 어려움을 겪고 있었고 남한을 비롯한 대외 환경의 악화는 더욱 심각한 위기 상황을 가중시킬 것으로 예상되고 있다.

정부는 그동안 북한이 잠수정과 무장공비를 침투시키는 등 적대적인 도발을 하였음에도 불구하고 쌀의 무상지원과 같은 인도적 차원에서의 해결을 모색하여 왔다. 그러나 남한의 경제적 위기 상황이 더 이상 이러한 조건없는 무상지원을 불가능하게 하고 있다. 즉, 경제적 위기에 따른 정부의 재정위기에 대응해 그동안의 정부정책에 새로운 전환을 모색하지 않을 수 없게 되었기 때문이다. 이러한 상황에서 현대그룹이 금강산개발사업을 추진하게 된 것은 매우 의미가 있는 일이라 할 수 있다. 그동안 남북경제교류는 제3국을 경유한 간접무역의 형태였다. 그러나 북한의 경제난의 심화는 더 많은 해외자본의 유치를 필요로 하고 있고, 이로 인해 직접적인 대북투자가 어느 때 보다 유리하게 작용하고 있는 실정이다. 이러한 상황하에서 현대 그룹이 북한에 진출하기로 한 것은 앞으로 다수의 민간기업이 북한에 직접교역을 추진하게 될 서막에 불과한 것이다. 그러나 남한의 경제적 위기에서 보듯이 그동안 재벌들 무모한 비관련 다각화를 벌여 온 것을 보면 알 수 있듯이 자칫 북한으로의 사업 진출이 과대경쟁으로 인해 기업의 재정여건을 더욱 악화시킬 수 있고, 이로 인해 남북한간의 경제적 위기가 더 가중될 수 있다. 따라서 과다경쟁이 유발될 수 있는 동종 사업진출의 제한, 자기자본비율 등을 고려해 대북진출 기업의 자격제한, 북한에 진출한 기업에 대해 조세감면을 포함한 정책적 지원 등이 전제가 되어야 한다. 이를 위해 정부는 그동안 정치적 논리에 따라 사업자를 선정하던 방식을 버리고, 사업의 타당성과 남북한 경제에 대한 파급효과 등을 분석하여 경제적인 논리에 입각해 민간기업의 북한진출을 지워해야 할 것이다.

민간기업이 북한에 직접 진출하는 것은 남북한간의 경제적 이익을 도모하는 일이므로 현재의 경제적 위기를 극복해야 한다는 정부시책에 부합하는 일이다. 그러나 보다 중요한 것은 그동안 관주도에 의해 상징적인 의미에 그쳤던 통일정책이 민간이 정책과정에 참여함으로써 실질적인 화해와 협력의 분위기를 조성하고 통일에 대한 국민의식을 제고하는 기회를 제공한다. 따라서 앞으로 정부는 그동안 정치적인 목적으로 통일정책을 이용하였던 관행을 보리고, 실질적인 통일정책을 추진하기 위해 민간차원의 협력을 강화할 수 있는 방안을 모색하도록 하여야 할 것이다.

참  고  문  헌

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별첨자료

설문조사에 관한 개관

♤ 조사기간 : 1998년 8월 3일∼ 1998년 8월 21일

♤ 조사방법 : 피설문자 100명을 대상으로 면접 실시

♤ 설문대상자의 일반적 특징

성   별

남 성 62%	여 성 48%

연   령

20대 45%	30대 25%	40대 20%	50대 10%

학   력

고졸이하 5%	대졸(전문대 포함) 68%	대학원 이상 27%

직   업

생산직 6%	일반사무직 44%	주부 22%	학생 38%

♤ 설문조사표의 내용

1. 새로 출범한 김대중 정부는 6대 국정과제로 다음과 같은 것을 제시했습니다. 이중 가장

역점을 두어야 한다고 생각하는 것은 무엇입니까?

① 권위주의에서 참여민주주의로의 전환

② 관치경제에서 시장경제로의 전환

③ 폐쇄적 민족주의에서 보편적 세계주의로의 전환

④ 물질위주 공업국가에서 지식기반국가로의 전환

⑤ 분열과 갈등에서 화합과 협력으로의 전환

⑥ 남북대결주의에서 안보바탕 교류협력시대로의 전환

⑦ 기타(           )

2. 현재 우리는 총체적인 경제 위기에 직면해 있습니다. 이러한 경제 위기 하에서 남북한 통

일에 대하여 어떻게 생각하십니까?

① 통일은 반드시 달성되어야 한다.

② 통일을 위해 지속적인 노력을 해야 한다.

③ 경제적 여건을 고려해 적절한 방안을 강구하는 편이 좋다.

④ 현재와 같은 경제 위기를 극복하는 일이 우선이다.

⑤ 기타(                       )

3. 현재 현대그룹을 중심으로 금강산 관광개발사업이 추진되고 있습니다. 현대그룹의 금강산

관광개발사업이 통일에 어떤 영향을 미칠 것으로 생각하십니까?

① 별다른 영향을 미치지 못할 것이다. (4-1번으로).

② 어느 정도 영향을 미칠 것이다. (4-2번으로)

③ 상당히 많은 영향을 미칠 것이다. (4-2번으로)

④ 기타(                       )

4-1. 현대그룹의 대북투자와 지원 등 민간의 북한 진출에도 불과하고 통일에 별다른 영향을

미치지 못한다고 생각하는 이유는?

① 단순히 수익성을 고려한 재벌기업의 사업 경영에 불과하기 때문이다.

② 북한은 남한의 투자나 지원에도 대남전략에 변화가 없을 것이다.

③ 우리 정부의 적극적이고 일관된 정책지원이 없을 것이다.

④ 기타(              )

4-2. 현대그룹의 대북투자와 지원 등 민간의 북한 진출이 어느 부문에 가장 많이 영향을 미

칠 것이라고 생각하십니까?

① 남북간의 화해와 협력 분위기 조성

② 통일에 대한 국민의지 강화

③ 자주적인 통일기반의 조성

④ 통일비용의 완화

⑤ 기타(              )

5. 올해 집중 폭우로 인해 북한에 다시 대규모의 식량난이 예상되고 있습니다. 어떤 조치를

취해야 한다고 생각하십니까?

① 북한에 대해 지원책을 강구할 필요가 없다.

② 경제적 여건을 감안 대북지원을 자제해야 한다.

③ 적절한 외교적 성과를 거두는 범위 한도에서만 지원해야 한다.

④ 군수물자로 전용되지 않는 한 지원해야 한다.

⑤ 조건없이 지원해야 한다.

⑥ 기타(             )

제17회 전국 대학생 통일논문 현상공모작

재정위기하에서의 통일정책의 방향

- 민간참여를 중심으로 -

논문제출자 인적사항
소 속		서울대학교 행정대학원 행정학과(정책학전공) 석사과정
성 명	최 은 석	연 락 처	전화 : 856-7354, 호출 : 015-8424-7835
주 소		(151-013) 서울시 관악구 신림3동 610-120 공작11차맨션 102호

재정위기하에서의 통일정책의 방향

- 민간참여를 중심으로 -

목            차

Ⅰ. 서     론 …………………………………………………………………1

1. 연구의 의의…………………………………………………………………1

2. 연구의 내용 및 방법………………………………………………………2

Ⅱ. 정부의 통일정책에 대한 고찰…………………………………………3

1. 통일정책의 의의……………………………………………………………3

2. 역대 정권의 통일정책과 문제점…………………………………………3

3. 통일정책의 성격과 전망…………………………………………………6

Ⅲ. 경제위기에 따른 통일정책의 변화와 문제점…………………………8

1. 정부재정위기의 의의와 요인………………………………………………8

2. 남북한의 경제정책의 추진과 경제적 위기의 상황…………………9

3. 통일정책에 대한 경제적 위기의 영향…………………………………12

Ⅳ. 경제위기 극복을 위한 통일정책의 방향……………………………15

1. 민간참여 기회의 확대……………………………………………………15

2. 민관협력을 증진을 위한 역할 배분……………………………………18

Ⅴ. 요약 및 결론……………………………………………………………21

참고문헌 ………………………………………………………………………22

별첨자료(설문조사표) ………………………………………………………24

표·그 림 목 차

〈표 - 1〉역대정부의 통일정책 개요…………………………………………4

〈표 - 2〉재정위기의 성질별 분류……………………………………………8

〈표 - 3〉북한의 경제계획의 목표와 실적…………………………………10

〈표 - 4〉남한과 북한의 경제 구조의 비교…………………………………11

〈표 - 5〉통일비용 지불의사 및 지불금액…………………………………13

〈표 - 6〉정부차원의 대북지원 현황…………………………………………19

〈그림-1〉정부가 추진해야 할 역점 과제……………………………………14

〈그림-2〉경제적 위기하에 통일에 대한 인식………………………………14

〈그림-3〉현대그룹의 금강산 관광사업이 갖는 의미에 대한 인식………16

〈그림-4〉금강산 관광사업이 통일에 대해 효과를 타나내지 못하는 이유……17

〈그림-5〉민간기업의 대북진출이 통일에 미치는 영향………………………18

요약문

재정위기하에서의 통일정책의 방향

- 민간참여를 중심으로 -

서울대학교 행정대학원 행정학과 최은석

그동안 우리는 경제자립의 달성을 기본목표로 하여 정부가 직접 시장에 개입하여 경제성장을 촉진시켜 연평균 8%가 넘는 경이적인 경제성장을 달성하였다. 그러나 기업의 연쇄도산과 금융시장의 위기 등이 야기한 한국 경제의 총체적 파국은 그동안 정부주도 일변의 모순된 경제구조를 지니고 있던 우리에게 커다란 적신호로 다가서고 있다. 그동안 우리는 정부가 이끌어 가는 자동차에 올라 정부가 가는 곳으로 이끌려 왔다. 그러나 이제 우리는 정부가 몰고 가던 경제라는 이름의 자동차에 대해 모든 생산라인의 정비를 모색하고, 심지어 운행법규까지 수정해야만 하는 처지에 놓이게 되었다. 특히 IMF체제 유입에 따른 정치·경제·사회 전반에 걸친 대규모의 조정이 가시화됨에 따라 극심한 혼란과 대립과 불가피해지게 되었다. 이에 따라 정부의 각종 정책의 새로운 방향 전환의 필요성이 강력히 제기되고 있고, 통일정책에 관한 문제 역시 새로운 전환의 필요성이 증대하고 있다.

그동안의 정부의 통일정책은 정치적 반대세력을 억누르고 국민들의 사회적 욕구를 무마하기 위한 수단으로 이용된 측면이 강했다. 그런 까닭에 정부가 통일정책을 수립하고 집행하는 과정에서 민간의 참여는 철저히 배제되어 왔고, 결국 통일정책은 상징적인 정책에 불과한 경우가 대부분이었다. 그러나 민주화의 확산과 함께 통일에 대한 국민적 관심이 고조되면서 통일에 대한 새로운 정책적 대안의 마련이 강조되기 시작하였다. 이러한 변화를 반영하는 새로운 정책들이 대두하고 있는데, 그것은 이른바 □햇볕정책□이 김대중 정부의 대북정책의 기조로 자리잡으면서 더욱 선명하게 나타나고 있다. 그러나 북한은 계속해 잠수정을 침투시켜 무리를 빚고 있고, 그 때문에 햇볕과 강풍 사이의 조화를 모색하는 일에 상당한 난항을 겪고 있다. 이러한 상황은 국민회의와 자민련, 그리고 신한국당 사이에서의 통일정책에 대한 논의에서 큰 의견 차가 발생하고 있는 것을 보면 알 수 있듯이 정치권에서조차도 제대로 합의를 이루지 못한 상황이고, 현재와 같은 경제적 위기 하에서 자칫 정치적인 목적으로 변색되기 쉬운 무리한 통일정책은 정부의 재정 위기를 심화시키고, 이는 결국 IMF 체제를 극복하기 위한 노력을 무산시키게 될 우려가 있다. 현재의 경제 위기를 맞으면서 정부는 노사정 합의를 통해 고통분담을 약속했었다. 따라서 국민들의 적절한 기대수준을 충족시키면서 동시에 경제적 효율성을 고려한 정책대안의 마련이 그 어느 때보다 필요한 때이다. 이를 위해 무엇보다 민간의 적극적 참여를 유도하여 남북간의 경제협력의 증진을 통해 경제적 이익의 증진과 함께 통일에 대한 국민적 합의라는 정치·사회적 이익을 제고하여야 하며, 현대·통일·한진 그룹 등이 북한에 진출하여 관광사업을 하기로 한 일련의 사건들은 이러한 새로운 정책방향을 제시해 주고 있다. 그러나 아직 민간기업의 대북진출에 대해 정책적인 대응이 부족한 탓에 앞으로의 전망이 불투명한 실정이고, 자칫 민간기업의 무모한 경쟁 유발로 인해 남한의 경제적 위기 극복을 저해할 가능성이 있다는 평가가 나오고 있다. 이러한 의미에서 정부의 통일정책이 경제적 위기의 영향으로 어떻게 변화할 것이고 민간의 통일정책에 대한 참여가 통일에 대해 어떤 영향을 미칠 것인지 평가해 보고 이해하는 일은 매우 중요한 의미를 지닌다.

현재 우리는 심각한 경제적 위기 상황에 봉착해 있고, 이러한 경제적 위기 상황은 남한과 북한 모두에게 새로운 정책방향의 모색의 필요성을 제기시키고 있다. 북한의 경우 그동안 자력갱생의 원칙을 바탕으로 자립경제 건설에 힘을 기울여 왔고, 남한의 경우 차관을 도입해 수출지향적 산업을 육성하여 왔다. 이러한 과정에서 북한은 경제적 폐쇄성으로 인해 심각한 경제난에 시달렸고 1990년대 이후 대규모의 식량난에 허덕이면서 체제위기에 직면하게 되었다. 반면에 남한의 경우 재벌 중심의 경제체제가 비약적인 외형적 성장을 거두었으나 재벌기업의 비관련 다각화 심화와 무리한 해외투자로 인해 외환위기를 초래하는 원인을 제공하였다. 특히 북한은 오래 전부터 경제적 어려움을 겪고 있었고 남한을 비롯한 대외 환경의 악화는 더욱 심각한 위기 상황을 가중시킬 것으로 예상되고 있다.

정부는 그동안 북한이 잠수정과 무장공비를 침투시키는 등 적대적인 도발을 하였음에도 불구하고 쌀의 무상지원과 같은 인도적 차원에서의 해결을 모색하여 왔다. 그러나 남한의 경제적 위기 상황이 더 이상 이러한 조건없는 무상지원을 불가능하게 하고 있다. 즉, 경제적 위기에 따른 정부의 재정위기에 대응해 그동안의 정부정책에 새로운 전환을 모색하지 않을 수 없게 되었기 때문이다. 이러한 상황에서 현대그룹이 금강산개발사업을 추진하게 된 것은 매우 의미가 있는 일이라 할 수 있다. 그동안 남북경제교류는 제3국을 경유한 간접무역의 형태였다. 그러나 북한의 경제난의 심화는 더 많은 해외자본의 유치를 필요로 하고 있고, 이로 인해 직접적인 대북투자가 어느 때 보다 유리하게 작용하고 있는 실정이다. 이러한 상황하에서 현대 그룹이 북한에 진출하기로 한 것은 앞으로 다수의 민간기업이 북한에 직접교역을 추진하게 될 서막에 불과한 것이다. 그러나 남한의 경제적 위기에서 보듯이 그동안 재벌들 무모한 비관련 다각화를 벌여 온 것을 보면 알 수 있듯이 자칫 북한으로의 사업 진출이 과대경쟁으로 인해 기업의 재정여건을 더욱 악화시킬 수 있고, 이로 인해 남북한간의 경제적 위기가 더 가중될 수 있다. 따라서 과다경쟁이 유발될 수 있는 동종 사업진출의 제한, 자기자본비율 등을 고려해 대북진출 기업의 자격제한, 북한에 진출한 기업에 대해 조세감면을 포함한 정책적 지원 등이 전제가 되어야 한다. 이를 위해 정부는 그동안 정치적 논리에 따라 사업자를 선정하던 방식을 버리고, 사업의 타당성과 남북한 경제에 대한 파급효과 등을 분석하여 경제적인 논리에 입각해 민간기업의 북한진출을 지워해야 할 것이다.

민간기업이 북한에 직접 진출하는 것은 남북한간의 경제적 이익을 도모하는 일이므로 현재의 경제적 위기를 극복해야 한다는 정부시책에 부합하는 일이다. 그러나 보다 중요한 것은 그동안 관주도에 의해 상징적인 의미에 그쳤던 통일정책이 민간이 정책과정에 참여함으로써 실질적인 화해와 협력의 분위기를 조성하고 통일에 대한 국민의식을 제고하는 기회를 제공한다. 따라서 앞으로 정부는 그동안 정치적인 목적으로 통일정책을 이용하였던 관행을 보리고, 실질적인 통일정책을 추진하기 위해 민간차원의 협력을 강화할 수 있는 방안을 모색하도록 하여야 할 것이다.