북한 식량난과 남북농업협력의 정책방향

명지대학교 북한학과  4학년

김 현 주

·요약문

Ⅰ. 서  론

Ⅱ. 북한 식량난과 농업경제 현황

Ⅲ. 북한의 농업문제에 대한 지원현황

Ⅳ. 남북한 농업협력의 발전방안

Ⅴ. 결  론

요약문

Ⅰ. 서  론

1995년 수해로 가시화된 북한의 식량난 위기는 1999년 현재 국제사회와 남한의 지원으로 차츰 안정을 찾아가고 있다.

식량난 위기에 따른 북한의 국가체제 붕괴 위기는 전쟁 재발 가능성이라는 안보적 측면과 북한 난민문제 등 전반적인 한반도의 위험요인이 되었다. 이에 국제사회와 남한은 북한에 대해 식량지원은 물론 농업생산성 향상을 위한 농업협력사업을 진행하고 있다. 특히 남한은 김대중 정부 출범 이후 남북한 교류·협력이 여러 분야에서 이뤄지고 있는 가운데, 농업생산의 구조적 한계와 더불어 식량난을 겪고 있는 북한의 태도변화에 따라 농업관련 다양한 분야에서 접촉이 시도되고 있다.

본 논문은 앞의 연구성과들을 토대로 북한 식량난 완화와 남북한 농업협력을 위한 정책방향을 모색하는데 그 목적이 있다. 특히 현 정부의 대북정책 가운데 정경분리 원칙과 상호주의 원칙의 불명확한 대응으로 발생한 문제점을 분석하여 남북한 농업협력을 위해 논의되어야 할 대북정책이 어떤 것이 있는지 살펴보고자 한다. 이를 위해 첫째, 북한 식량난의 원인과 농업부진의 문제점을 분석하고, 북한 식량문제가 대내외에 미친 영향에 대해 살펴볼 것이다. 둘째, 북한 식량난에 대한 북한의 대응과 정책변화, 국제사회 및 남한의 대북 농업지원 및 교류협력 현황을 평가하고자 한다. 셋째, 남북한 농업협력의 방향과 기본원칙들을 제시하고, 농업협력의 단계별 추진방안 및 보완적 농업생산 협력사업은 어떤 것이 있는지 살펴볼 것이다. 마지막으로 남북한 농업협력을 위한 향후 정책방향을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 북한 식량난과 농업경제 현황

1. 북한의 식량난과 농업부문의 문제점

북한의 식량난을 제대로 이해하기 위해서는 무엇보다도 북한의 연간 식량 수요량과 생산량을 정확히 파악해 내는 일이 중요하다. 그러나 북한 식량의 필요량 및 식량난 실상에 대해서는 그 가정에 여러 가지 주장과 견해가 있다. 최소한 남한 정부 및 민간단체와 연구기관 등 국내에서만큼은 식량 수요량과 생산량의 산출추정 근거 및 추정량을 일원화시켜야 할 것이다.

북한의 식량난은 본질적으로 총량의 부족이나 가용량에 대한 지역·계층간의 분배불균등이 문제를 더욱 심화시키고, 직업이나 계층의 차이에 따라 식량난의 수준도 다르게 나타나고 있다.

북한의 식량난은 전반적인 북한 경제위기와 농업생산의 부진을 단적으로 드러낸 것이다. 북한 식량난의 본질적인 원인은 □우리식 사회주의□ 경제 체제의 구조적 문제에서 기인한 것으로 중공업우선정책에 따른 농업기반시설 미흡, 집단농업체제 및 주체농법의 비효율성을 지적할 수 있다. 또한 사회주의권 해체 이후 표면화된 외화난과 경제적 고립 등 대외경제기반의 붕괴와 1990년대 들어서 계속돼온 자연재해는 농업생산 부진을 가중시켜 심각한 식량난 위기로 몰아넣었다.

2. 북한 농업구조 및 농업생산기반 현황

지난 8월27일 발표한 통계청 자료에 따르면 북한의 총인구는 1999년 7월1일 현재 2,208만명으로, 이 가운데 농업부문의 생산가능인구는 약 300만명으로 추정되고 있다.

1998년 북한이 UNDP에 제공한 자료에 따르면 북한의 총면적 1,230□ 가운데 경지면적은 15.6%인 192만□이며, 품목별 경지면적은 벼 58만5천□, 옥수수 59만9천□, 기타 66만9천□이다. 또한 북한의 수리시설은 저수지 1,890개소, 양수장 36,400개소, 지하수개발 142,000개소를 갖추고 있다. 북한의 농업기술개발은 농업과학원에서 담당하고 있으며, 주식량 작물인 벼·옥수수의 다수성 품종개발과 재배기술, 인력중심의 자재절감기술 개발에 치중하고 있다.

북한의 농업정책은 해방직후 토지개혁과 농업협동화를 시작으로 1960년 전문적인 농업관리지도체계를 구축하게 되었다. 1964년 2월 당중앙위원회 제4기 8차 전원회의에서 □사회주의 농촌문제에 관한 테제□를 발표하고 농업의 기술혁명을 위한 농업 전기화, 수리화, 기계화, 화학화를 전국적으로 추진했다. 농촌의 생산기반조성에서 중요한 계기가 되는 것은 1976년 □자연개조 5대 방침□과 1981년 □4대 자연개조사업□, 그리고 1989년 2천리물길사업으로 이를 통해 농업생산기반 조성과 수리시설관리 규정의 제정(1992) 등 농업생산 증대 정책을 수행했다.

3. 북한 식량문제와 파급효과

1995년 수해발생 초기의 북한 식량문제는 체제유지에 대한 장애요인은 물론 한반도 안정을 저해하는 요인이 될 것으로 보였다. 따라서 이 시기 남한 및 국제사회의 대북정책에 있어 주요 현안으로 자리잡게 되었다. 식량난으로 인한 북한의 붕괴 위기에 대처하기 위해 남한정부는 다각적인 대북지원 정책이 불가피했다. 북한의 식량난은 남한정부로 하여금 적극적인 대북지원과 함께 남북교류·협력을 통한 남북관계 개선 정책으로 변화시키는 직접적인 동기로 작용했다.

한반도의 주변 4강인 미·일·중·러의 북한 식량문제에 대한 반응은 북한에 대해 □우선 지원□으로 나타나고 있지만 각국의 이익에 따라 조금씩 다르게 나타나고 있다. 그러나 국제사회에서 가장 많은 대북지원을 하고 있는 미국은 일부 경제제재 해제와 활발한 농업교류협력 등 북한과의 관계도 가장 큰 변화를 보이고 있다. 상대적으로 일본은 초기 대북지원과 달리 최근 군사안보적 차원에서 경색국면을 맞고 있다. 중국과 러시아는 탈냉전이후 소원했던 북한과의 관계를 개선하는 한편, 대북지원 및 경제교류협력이 다시 복원되고 있다.

북한의 식량난은 내부적으로 상당한 변화를 가져왔다. 김일성 사망 이후 김정일체제로의 변화시기에 발생한 북한의 식량난은 정치적·사회적 김정일의 지지기반을 약화시켰다고 볼 수 있다. 북한의 급박한 식량난이 없었다면 주석제의 존속과 김정일의 주석취임이 이뤄졌을 가능성도 배제할 수 없다. 또한 식량난에 따른 중앙배급체계의 공급부족은 비공식경제 부문을 급속히 확대시켰으며, 북한 주민들은 이념적 가치보다 물질적 가치를 중시하는 방향으로 가치의식이 변화되고, 지도층에 대한 불신 등 기존 사회통합력이 약화되고 있다.

Ⅲ. 북한의 농업문제에 대한 지원현황

1. 북한의 농업정책과 전망

지금까지 북한은 식량난 및 농업부진 해소를 위해 크게 세 가지 방식으로 대응하고 있다. 첫째는 가장 직접적인 방식으로 국제사회로부터 식량지원을 받는 것이며, 둘째, 경제관련 법규와 분조관리제 등의 세부적인 제도개혁을 실시하는 것, 셋째, 국제적 교류·협력을 통해 각종 농업기술, 투자를 유치하는 것 등이다. 이 중 북한으로서는 체제 안정을 유지하면서 농업문제를 해결할 수 있다는 점에서 대내개혁보다는 대외농업협력과 식량지원에 의존해 오고 있다.

북한은 최근 남한정부에 위탁영농 등 농업 협력을 제의하는 한편, 1998년 5월 UNDP에 총 20억달러가 소요되는 중장기 식량자급계획을 제시하고, 우선 1998∼2000년간 홍수피해복구 등의 추진을 위한 3억달러의 재정지원을 요청하였다.

2. 남한의 대북한 농업지원

남한의 대북지원은 1995년 9월 북한의 수해 이후 1999년 7월31일 현재까지 국제사회의 전체지원 13억9,329만 달러 가운데 3억5,867만 달러로 대비 26%에 달하고 있다.

남북한간 민간부문의 협력사업은 1998년 말 기준으로 정부승인 15개 사업 가운데 농업분야는 종자 및 재배기술 교환과 공동연구를 통한 농업기술협력사업을 추진중인 국제옥수수재단, 계약재배를 매개로 농자재와 농산물을 교역하거나 합영농장을 설립하여 상호 이익을 추구하는 경제협력사업의 두레마을영농조합과 백산실업 등 3개 사업이다.

한편, 정부차원의 농업협력 노력은 최근 종합적이고 체계화되고 있다. 남북한 교류협력지원은 대부분 통일부 관할이지만 남북한 농업협력이 활성화되면서 농림부가 지원에 적극적으로 나서고 있다. 농림부는 한국농촌경제연구원에 북한농업연구센터를 설치, 남북 농업교류 활성화 및 남북 농업협력사업의 체계적인 지원을 위하여 농업전문가들을 참여시켜 정책방안을 제시하는 등 다양한 북한관련 정보제공 및 자문역할을 수행하고 있다. 또한 대북 농업지원 협력과 관련한 모든 정부부처 및 민간단체가 자율적으로 참여하는 논의의 틀을 마련했다.

3. 국제사회의 대북한 농업지원

북한의 식량수급에서 중요한 것은 국제사회의 역할이 확대되고 있다는 점이다. 특히 국제사회 지원의 특징은 한·미 양국의 대북지원 규모가 늘어나고 있다는 점과 식량지원에서 농업개발지원으로의 전환 등이 모색되고 있다는 점이다.

국제사회의 대북지원은 1995년 9월 이후 1999년 7월31일 현재 10억3,462만 달러에 달하고 있으며, 개별국가로는 미국이 4억4,569.5만 달러로 규모가 가장 큰 지원국으로 기록되고 있다. 1999년 7월부터 EU와 WFP 등 유엔산하기구는 북한에 4억3,219만달러를 지원해 북한농업개발을 추진하고 있다. 사업내용은 2모작사업과 작물다변화 사업, 그리고 농촌신용사업, 산림복구, 감자생산 자재 지원사업 등이 포함되어 있다

Ⅳ. 남북한 농업협력의 발전방안

1. 농업협력방안 원칙

북한이 겪고 있는 식량난과 농업문제 해결을 위한 지원은 인도적인 측면과 북한의 붕괴 혹은 북한에 의한 전쟁도발 가능성을 예방하는 안보적 측면, 그리고 남북간의 화해와 협력을 이룰 수 있는 수단적 가치와 통일이후를 대비한 투자라는 사회·경제적 측면에서 당위성을 찾을 수 있다.    남한의 대북한 농업협력을 추진하는 데는 명확한 기본원칙을 세워 정부와 민간단체의 체계적인 농업협력사업을 시행해야 한다. 첫째, 북한의 농업 자생력을 강화할 수 있는 사업, 북한이 수용가능한 사업, 남북한 신뢰구축이 기대되는 사업 등을 우선 추진해야 한다. 둘째, 정부와 민간차원의 효율적인 역할을 할 수 있는 일정영역을 선정해 추진주체별로 각기 다른 사업과 전략을 가지고 남북농업협력을 추진해야 한다. 셋째, 남북한의 정치·경제 상황을 감안해 중장기적인 사업계획을 마련해야 한다. 남북관계의 안정화 정도에 따라 농업협력 사업도 시기를 맞춰 추진될 수 있도록 소형 쌍무적 사업과 대형 다자간 사업 역시 선정·선별해 놓는 것도 도움이 될 것이다. 이외의 남북한 농업협력 추진 기본원칙으로 북한의 부존자원과 기존의 농업기반·농업체계를 최대한 활용한다는 방침과 남북한 □모든 주민들을 위한□ 협력사업이라는 사실을 절대 간과해서는 안될 것이다.

2. 농업협력의 단계별 추진방안과 보완적 농업생산 협력사업

현재 북한의 식량난을 감안할 때 북한의 농업생산을 정상수준까지 증대시킬 수 있는 생산분야의 협력활동에 북한이 노동력을, 남한이 자본·기술을 지원하는 방식의 협력은 각기 남북한 경제에 도움이 될 것이다. 남북한 농업협력은 정부와 민간차원의 단계별 추진사업과 분야별 보완적 협력사업을 통해 보다 실질적인 성과를 기대할 수 있을 것이다.

남북한 농업협력 및 교류를 활성화시키기 위해서는 협력과 교류에 관한 제도의 정비가 필요하다. 대금결제방식, 투자보장 및 이중과세방지협정, 금융, 보험, 육해공 운송망체계 개발, 검역 및 원산지증명에 관한 협정, 국제사회에서의 남북간 민족내부 거래 인정 등은 우선 정비되어야 할 제도들이다. 다만 북한이 이런 남북협력사업 기반조성에 협조하지 않을 가능성이 있다. 따라서 남한정부는 우리측 내에서 가능한 범위에 한해서는 보다 적극적인 대안을 마련해야 하며, 북한과 지속적인 협의를 해 나가야 할 것이다.

3. 남북한 농업협력을 위한 정책방향

남북한 농업협력의 효율적인 성과를 거두기 위해서는 남북한 각 정부의 정책적 뒷받침이 있어야 한다. 달리 말해 단지 협력사업을 위한 당국간 논의 뿐 아니라 상호 각 정부의 정책적 의지와 방향성이 필요하다는 것이다.

남북한 농업의 교류협력에서 가장 큰 문제점은 남북한 모두 농업협력에 대한 구체적인 제도가 정비되어 있지 못한 상태여서 민간차원의 농업협력에 한계가 드러나고 있다는 것이다. 북한에 대한 지원형태가 계획에 의한 것이 아니라 정치적인 논리에 의해서 많은 부분들이 이루어져 왔다. 장기적인 안목에서 일관성있는 정책을 가지고 창구의 다원화를 꾀해야 할 것이다. 물론 일회성이 아닌 지속성을 갖고 남한이 주도하면서 국제기구와 연계된 지원형태를 가지고 이들 국제기구들을 활용할 필요성이 있다.

앞으로 정부가 남북농업협력은 물론 포괄적인 대북정책을 위해 필요한 정책적 논의점이 무엇인지 제시하고자 한다.

첫째, 정경분리 원칙은 상호주의와 양립하기 어려운 경우가 생길 것이다. 냉전논리와 탈냉전 상황이 서로 교차되는 이원적 구조하에 대북정책 방향은 변화된 현실과 기존의 대응논리간의 괴리로 정책적 비일관성, 비효율성, 정책적 혼선을 야기하고 있다. 향후 이러한 남북한에 발생하게 될 사안에 대해 정경분리와 상호주의의 적용범위에 대한 원칙을 마련해야 한다. 둘째, 북한의 입장에서는 선별적인 교류를 허용할 것인데, 이에 대해 우리가 과연 북한의 요구를 어디까지 수용할 것인지, 어떠한 입장을 견지해야 하는지 명확한 원칙이 필요하다. 셋째, 정경분리 원칙에서 남북농업협력은 이중적인 대남전략을 구사하고 있는 북한에 대응하여 남한정부가 어떻게 탄력적인 대북정책을 수행할 것인지 논의되어야 한다.

Ⅴ. 결  론

앞으로의 대북지원은 좀더 종합적이고 장기적인 시각을 갖는 협력방안이 모색되어야 한다. 이를 위해서는 북한이 현실적으로 수용가능하고, 남한이 지원가능한 종합대책이 무엇인가에 대해 상호 연계된 조정이 있어야 한다. 또한 남한 기준의 물량위주식 지원보다는 북한 나름대로의 정치적, 경제적 만족도를 고려해 북한식의 농업발전 방식을 지원하고 충족시킬 수 있는 협력방안이어야 할 것이다.

성공적인 남북한 농업협력을 위해서는 정부의 현재 대북정책을 보다 명확하고 실천적인 원칙이 뒷받침되어야 한다. 정부는 남북한 관계 사안별 협의와 관련해서 정경분리 원칙과 상호주의 원칙이 양립 가능하도록 신축적인 정책의 한계를 명확히 하고, 북한 요구의 수용한계, 일관성 있는 대북정책을 펼 수 있는 기본원칙을 마련해야 할 것이다.

또한 차기의 남북한 농업협력은 식량안보, 식량주권, 환경생태적 공익기능, 국토균형개발 등 한반도 농업자급률을 고려한 협력이 시행되어야 할 것이다.

Ⅰ. 서  론

1990년이래 북한경제는 계속 마이너스 성장을 기록하면서 1992년 이후 매년 적게는 150만톤에서 많게는 300만톤 정도의 식량이 부족하였다. 그러나 현재 북한의 식량난 위기는 국제사회와 남한의 지원으로 차츰 안정을 찾아가고 있다. 북한의 식량난은 본질적으로 □우리식 사회주의□ 계획경제구조에 기인한 것이지만 1990년 들어서 계속된 자연재해는 식량 생산량을 더욱 감소시켜 심각한 식량난에 직면하게 되었다. 다른 사회주의 사회와 마찬가지로 북한은 식량배급을 체제유지의 주요수단으로 사용해 왔으나 막대한 식량부족으로 중앙배급체계는 붕괴위기를 맞아 정부의 주민통제와 사회통합력을 급격히 약화시켰다.

지난 8월27일 통계청에 발표한 자료에 의하면 북한 식량난의 영향으로 인한 1995∼1998년간 사망자(아사자)는 약 27만명으로 추정하고 있다. 또한 1993년에 비해 평균수명이 남자 3.8세, 여자 4.8세가 각각 단축되어 1997년 북한의 평균수명은 남자가 59.8세, 여자가 64.5세로 남한보다 훨씬 낮은 수준을 보였다. 이는 경제사정의 악화, 식량부족 및 보건·의료 수준의 악화 정도를 짐작하게 한다.

) 통계청, □북한 인구 추계 결과□, http://nso.go.kr/report/data/dinn9900.htm, 1999. 8. 27.

식량위기에 따른 북한의 국가체제 붕괴 위기는 전쟁 재발 가능성이라는 안보적 측면과 북한 난민문제 등 전반적인 한반도의 위험요인이 되었다. 이에 국제사회와 남한은 북한에 대해 식량지원은 물론 농업생산성 향상을 위한 농업협력사업을 진행하고 있다. 특히 남한은 김대중 정부 출범 이후 남북한 교류·협력이 여러 분야에서 이뤄지고 있는 가운데, 농업생산의 구조적 한계와 더불어 식량난을 겪고 있는 북한의 태도변화에 따라 농업관련 다양한 분야에서 접촉이 시도되고 있다.

정부는 대북정책 추진방향으로 식량난 해결을 위한 민간차원의 대북지원 활성화 및 당국자간 대화를 통한 정부차원의 지원과 남북한 농업개발협력 및 경협활성화 방침을 제시하고 있고 북한도 농업분야의 협력에 적극적인 자세를 보이고 있다.

남북한간의 농업협력과 교류는 남북한간 신뢰회복과 한반도 평화정책의 기초적인 수단이고 통일에 대비하여 남한과 북한이 모두 소홀히 할 수 없는 식량안보와도 관련되는 중요한 문제이기 때문에 남북한 관계개선의 중요한 단초가 될 수 있을 것이다. 식량은 7천만 우리 겨레와 우리 나라의 유지 발전을 위해 반드시 지켜야할 최소한의 필수조건이다.

최근 학계와 정부에서는 북한 농업문제에 대해 다각적인 연구를 진행중이며 그 중에서도 실질적인 남북한 농업협력방안에 대한 연구들이 본격화되고 있다.

북한농업의 정책과 개혁적 측면에 대한 연구는 다양한 방향으로 이루어져 왔다. 90년대 초반 연구로 장상환(1990), 김운근 외(1994) 등은 단순히 북한 농업의 기본제도와 발전과정을 중심으로 연구됐으나, 1995년 북한의 식량난 위기가 북한문제의 최대 안건으로 등장하자 최수영(1996), 이종석 외(1996), 김연철(1999) 등 북한 식량난의 실태와 원인분석을 파악하는 연구들이 발표됐다.

) 장상환, □북한의 농업정책과 식량문제 연구□, 『북한경제의 전개과정』, 극동문제연구소, 1990.  김운근 외, 『북한의 농업개황』, 한국농촌제연구원, 1994. 최수영, 『북한의 농업정책과 식량문제 연구』, 민족통일연구원, 1996. 이종석 외, 『북한의 경제난 실태와 전망』, 정책과제보고서, 세종연구소, 1996. 김연철, □북한의 식량수급 현황과 농업정책 전망□, 『통일문제연구』 99년 상반기호(통권 제31호), 평화문제연구소, 1999.

최근의 북한농업 연구분야에서 특이한 점은 북한농업기반에 대한 세부적인 연구들이 집중되고 있다는 것이다. 농림부, 농촌진흥청, 농협 등을 중심으로 북한 농업기반의 각 분야별로 현황과 실태를 파악하고, 남북한 농업협력의 방안들을 발표하고 있다. 여기에는 최진욱(1998), 김운근(1997), 김경량(1998) 등을 중심으로 김기성(1999), 김채수(1999), 홍경수(1999) 등의 연구성과가 있다. 그 외에 신동완 외(1998)와 김성훈(1997) 등은 남북한 농업기술분야와 통일후 한반도 식량자급에 대한 연구를 발표한 바 있다.

) 최진욱, □북한 농업생산기반 현황과 남북한 협력방안□, 『북한농업기반 국제세미나』, 농어촌진흥공사, 1998. 김운근, □남북한 농업부문 협력방안□, 『통일문제연구』 97년 하반기호(통권 제28호), 평화문제연구소, 1997, 김경량. □남북한 농업의 현황과 협력방안□, 『사회과학연구』제37집, 강원대 사회과학연구소 논문집, 1998. 신동완 외, 『북한의 농업기술』, 오성출판사, 1998. 김성훈, □식량자급과 한반도 통일□, 전국농민회총연맹 심포지움 자료집, 1997.

이런 최근의 연구들은 실질적으로 정책에 반영하려는 노력을 확인할 수 있는데, 북한농업 위기에 직면해 학계와 정부가 함께 주도적으로 연구하고 있다는 점은 상당히 환영할 일이다. 다만 정부는 북한은 물론 남한의 농업자급 만큼은 책임진다는 의지로 보다 적극적인 실행에 나서야 할 것이다.

본 논문은 앞의 연구성과들을 토대로 북한 식량난 완화와 남북한 농업협력을 위한 정책방향을 모색하는데 그 목적이 있다. 특히 현 정부의 대북정책 가운데 정경분리 원칙과 상호주의 원칙의 불명확한 대응으로 발생한 문제점을 분석하여 남북한 농업협력을 위해 논의되어야 할 대북정책이 어떤 것이 있는지 살펴보고자 한다. 이를 위해 첫째, 북한 식량난의 원인과 농업부진의 문제점을 분석하고, 북한 식량문제가 대내외에 미친 영향에 대해 살펴볼 것이다. 둘째, 북한 식량난에 대한 북한의 대응과 정책변화, 국제사회 및 남한의 대북 농업지원 및 교류협력 현황을 평가하고자 한다. 셋째, 남북한 농업협력의 방향과 기본원칙들을 제시하고, 농업협력의 단계별 추진방안 및 보완적 농업생산 협력사업은 어떤 것이 있는지 살펴볼 것이다. 마지막으로 남북한 농업협력을 위한 향후 정책방향을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 북한 식량난과 농업경제 현황

1. 북한의 식량난과 농업부진의 문제점

북한 식량난의 정도를 제대로 이해하기 위해서는 무엇보다도 북한의 연간 식량 수요량과 생산량을 정확히 파악해 내는 일이 중요하다. 또 식량 수요량도 북한 주민들이 충족할 수 있는 수준인지, 아니면 생계를 유지할 정도의 수요를 의미하는 지를 분명히 할 필요가 있다. 그러나 북한 식량의 필요량 및 식량난 실상에 대해서는 그 가정에 여러 가지 주장과 견해가 있다.

북한 식량난의 정확한 실태 파악이 어려운 것은 근본적으로 북한의 공식발표가 이뤄지지 않고 있기 때문이나, 실질적으로 <표 1>에서 나타난 바와 같이 북한의 곡물 수요량과 생산량이 발표기관에 따라 다른 것은 각기 수요량과 생산량의 추정방식이 다르기 때문이다. 북한의 연간 최소 수요량에서는 추정산정식의 기본 통계치인 북한 총인구, 1인당 최소 수요량 등을 다르게 투입하고, 식량 생산량은 파종면적, 수확면적, 토지의 유형구분과 그에 대응하는 평균수량, 연도별 작황 변동요인, 벼에서 쌀로 환산하는 도정계수, 1□당 작황량 평가 등의 차이에 따라 생산량 추정방법이 달라진다. 최소한 남한 정부 및 민간단체와 연구기관 등 국내에서만큼은 식량 수요량과 생산량의 산출근거 및 추정량을 통합해야 할 것이다.

) 북한의 최소 식량수요량에 대해 FAO/WFP는 인구 2,350만명으로 연간 1인당 쌀 100□, 옥수수 67□이 필요하다고 가정하고 있어 총 483만톤 정도로 산출했다. 반면 세종연구소의 이종석 박사팀은 인구 2200만명에 연간 1인당 필요량을 182.5□으로 예상해 총 410만톤의 수요량을 추정하고 있다. FAO, FAO/WFP Crop and Food Supply Assessment Mission to the Democratic People's Republic of Korea, 1998. 11. 12. 이종석 외, 『북한의 경제난 실태와 전망』, 정책과제보고서, 세종연구소, 1996 참조.

) 1999년 6월30일에 FAO/WFP 합동조사단은 북한식량상황 조사결과를 발표했다. 조사단은 99년도 북한의 예상수확량을 378만톤, 수요량을 482만톤으로 추정, 부족분 104만톤 가운데 국제사회 지원분 64.2만톤 및 상업차원 수입량 30만톤을 제외한 9.8만톤을 실제부족량으로 평가했다.

통일부, http://www.unikorea.go.kr/kr/load/c34/c3417.htm.

<표 1> 북한의 곡물 수요량 및 생산량

단위: 만톤

연도별	발 표 기 관	곡물 생산량	곡물 수요량
1996년	FAO/WFP	408	555
	한국농촌경제연구원	245	606
	농촌진흥청/통일부	369	673
	북한 수해대책위．	250	784(알곡)．．, 식용(482)
1997년	FAO/WFP	287(266:쌀·옥수수만)	497
	한국농촌경제연구원	282	622
	농촌진흥청/통일부	367(348:쌀·옥수수만)	677
	북한 수해대책위	269(215:알곡)	482
1998년	FAO/WFP	348	483
	한국농촌경제연구원	314	631
	농촌진흥청	349	541
	통일부	389	483
	북한 수해대책위	283	784(알곡), 식용(482)

* 북한 자료는 일본 아시아연구소 平田소장이 1998년 8월 방북시 수해대책위원회로부터 청취한 것이며, 98년 자료는 북한 농업성 농산국장 차인석 발언임(신화통신 11.24).

** 알곡이란 □벼, 강냉이, 밀, 보리, 수수, 콩, 메밀과 같은 낟알로 된 곡식을 통틀어 이르는 말□이다. 『조선말대사전2』, p. 1365.

*** 자료: 백선기, □남북한의 농지 및 식량사정□, 『농촌경제』, 한국농촌경제연구원, 1998. 김운근 외, 『1998년 북한의 식량 생산량 추정』, 한국농촌경제연구원, 1999. 통일부, 『98년도 하반기 북한경제동향』, 1999. 5. 7. 김채수, □북한농업기반의 현황과 문제점□, 『김정일 체제와 북한의 진로』, 동국대 1999년 하계학술회의 논문집4, 1999. 6. 25. 우리민족서로돕기운동, □북한식량수급 실태와 전망□, http://hunger.peacenet.or.kr/source/dprk.html. 재구성.

북한의 식량난은 본질적으로 총량의 부족이나 가용량에 대한 지역·계층간의 분배불균등이 문제를 더욱 심화시켰다. 지역간 차는 정치적 우선순위의 차원에서 평양권과 지방의 분배 우선순위가 다를 수 있으며, 국제사회의 지원식량을 배분하는 과정에서 수송수단의 미비로 오지나 변경지역에 분배가 미흡하게 이루어 질 수 있다. 또한 직업이나 계층의 차이에 따라 식량난의 수준이 다르게 나타나고 있다. 특히 암시장에서 식량을 구매할 수 있는 계층―당간부, 무역 혹은 자재일꾼, 계산에 밝은 일부 노동자―과 그렇지 못한 계층간에 차이가 발생하고 있다. 더욱이 식량배급체계가 정상적으로 작동하지 못하는 데 따라 식량배급 관리들의 부패, 주민들의 식량도취, 협동농장의 은닉 등 각종 부패와 비리가 횡행함으로써 식량난이 더욱 가중되고 있다.

) 김경량 외, □북한 농업 실태와 남북한 농업통합의 과제□, 『김정일시대의 북한체제와 발전 전망』, 성균관대 한국산업연구소 주최 심포지움 자료, 1997. 11. 김찬규, □북한의 식량부족이 사회에 미치는 영향□, 『북한조사연구』 제1권1호, 북한문제조사연구소, 1997. 김병로, □북한의 식량난이 사회통합에 미치는 영향□, 『통일연구논총』제7권1호, 1998. 박경서, □북녘의 식량난과 그 실상□, 『통일시론』통권 제2호, 청명문화재단, 1999년 봄호 참조.

북한의 식량난은 전반적인 북한 경제위기와 농업생산의 부진을 단적으로 드러낸 것이다. 북한 식량난의 본질적인 원인을 크게 세 가지로 분석해 보면, 북한의 □우리식 사회주의□ 경제 체제의 구조적 문제에서 기인된 대내적 요인과 사회주의권 국가의 붕괴에 따른 대외적 요인, 그리고 최근 몇 년간의 자연재해 등으로 나눌 수 있다.

대내적 요인으로는 북한의 □우리식 사회주의□ 체제 모순에서 오는 농업정책의 실패가 주된 원인이라고 볼 수 있다. 구체적으로 살펴보면 첫째, 북한은 전통적인 사회주의 경제체제의 중공업우선정책을 채택해 상대적으로 농업기반시설에 대해서는 적은 투자를 하였다. 이런 농업기반시설 미비 상태에서 에너지난이 가중되자 농자재 생산공장의 가동률이 급격히 하락, 투자우선 순위가 낮은 영농자재는 물론 종자·비료·농약 등의 생산이 대폭 감소했다. 둘째, 집단농업체제 및 □주체농법□의 비효율성이다. 집단영농체제는 농업인센티브의 결여로 인해 농민 개인의 생산의욕과 능률의 저하를 가져왔다. 또한 북한농업 노동력은 대부분 여성들이며 남성들은 대규모 건설사업이나 군대에 많은 노동력을 소모하고 있다. 주체농법은 제한된 경지면적을 고려하여 농업생산을 집약화하는 집약농법이다. 그러나 농업지대와 자연조건을 고려하지 않는 인위적인 작부체계와 밀식재배, 무분별한 다락밭 개간 등 환경파괴적인 농법은 북한 농업부진의 중요한 요인이다.

) 주체농법이라는 용어는 1978년 1월27일 전국농업대회의 김일성 연설 □주체농법을 철저히 관철하여 농업생산에서 새로운 앙양을 일으키자□를 통해 처음으로 공식화된 것으로 보인다. 이일영, □북한농업의 전개와 개혁의 전망□, 『북한농업기반 국제세미나』, 농어촌진흥공사, 1998. 11. 19.

) □주체농법은 영농사업에서 확고히 견지하여야 할 영농원칙과 과학적인 영농방법을 전일적으로 체계화한 완성된 농법이다. 영농사업에서 지켜야 할 원칙은 적지적작, 적기적작, 포기농사의 원칙이다. 과학적인 영농방법은 농작물의 생물학적 요구를 원만히 충적시키면서 성장발육 과정을 목적의식적으로 지배하여 소출을 높일 수 있는 길을 밝혀준 가장 과학적인 농사방법이다.□ 『백과전서』, 평양:과학, 백과사전출판사, 1983, pp. 662∼663.

) 북한은 경작지 확장과 연료 자재 및 외화획득을 위해 무분별하게 산림을 남벌하였다. 김일성은 다락밭건설로 인해 산림파괴가 심화되자 1989년 이를 중단토록 지시한 사실에서 산림황폐화의 심각성을 확인 할 수 있다. 산림황폐화 상태에서 닥친 자연재해는 직접적인 생산량 감소와 함께 농경지, 관개수로, 댐과 저수지 시설 등 농업 생산기반의 파괴로 농업생산에 큰 피해를 야기했다. 김일성, □자연보호사업을 강화할 데 대하여□, 조선로동당출판사, 평양, 1993, p. 416 참조.

북한 식량난의 대외적 요인으로는 사회주의권 해체 이후 표면화된 외화난과 경제적 고립을 지적할 수 있다. 동유럽 사회주의 체제의 몰락은 북한의 대외경제 기반을 붕괴시키고, 이에 따른 외화 부족, 에너지난으로 인해 북한 경제의 전반적인 침체를 야기했다. 또한 동구권의 농업기술 및 농약, 비료 등 농자재 및 생산원료의 지원중단과 유류 수입의 감소는 농업관련산업 붕괴의 직접적인 원인이 되었다. 이밖에 미국을 중심으로 한 서방의 봉쇄정책도 북한의 대외경제관계 확장 시도를 가로막는 걸림돌로 작용했다.

북한의 이러한 대내외적 상황에 1990년대 들어서 계속돼온 자연재해는 농업생산 부진을 가중시켜 심각한 식량난 위기로 몰아넣었다. 기온이 낮고 산지가 많은 북한의 지형적 특성은 농업생산에 불리할 뿐만 아니라 북한 지역 토양 60%가 산성토양으로 토양부식 함량이 적어 많은 양의 비료 사용이 불가피하다.

) 북한의 자연재해는 1991년 가뭄, 1992년 집중호우와 이상저온, 1993년 냉해, 1994년 집중호우와 우박, 1995년과 1996년 □100년만의 물난리□, 1997년 극심한 가뭄과 이상고온 등을 기록하고 있다. 1998년은 냉해와 일부지역 폭우, 그리고 올해는 5월 심각한 가뭄현상에 이어 8월초 남한을 강타한 태풍 □올가□의 영향으로 북한에도 하루 600□가 넘는 폭우가 쏟아져 큰 비 피해를 입었다.

2. 북한 농업구조 및 농업생산기반 현황

북한농업의 주요 생산기반인 농업인구, 농지면적, 농업기술과 북한의 농업정책을 살펴보자.

북한의 총인구는 다른 자료와 마찬가지로 정확한 추정이 어렵지만, 통계청에 따르면 1999년 7월1일 현재 2,208만명이며, 이 가운데 생산가능인구(15세∼64세)는 1,494만명으로 전체인구의 67.7%로 추정하고 있다. 농업부문의 경제활동인구는 이 가운데 약 300만명으로 추정된다.

) 통계청, http://www.nso.go.kr, 한국보건복지부, http://mohw.go.kr, 국가정보원, http://www.nis.go.kr 참조.

1998년 북한이 UNDP에 제공한 자료에 따르면 북한의 총면적 1,230□ 가운데 경지면적은 15.6%인 192만□이며, 곡물을 재배하고 있는 경지 면적은 약 130□로 되어있다. 품목별 경지면적은 벼 58만5천□, 옥수수 59만9천□, 기타 66만9천□이다. 북한의 수리시설은 저수지 1,890개소, 양수장 36,400개소, 지하수개발 142,000개소이며, 간석지 개간은 1995년말까지 약 7만5천□로 목표치의 25%수준에 머물고 있다.

) 총 192만□ 경지면적 가운데 평안남북도가 65만□로 33.8%, 황해남북도가 60만□로 31.2%로 가장 많고 나머지 도가 10∼15% 정도의 농경지를 가지고 있다. 김경량외, 『남북통합에 대비한 농수산물유통정책의 기초연구』, 강원대학교 농촌개발연구소, 1996 참조.

) 김채수, □북한의 쌀 생산기반 현황과 문제점□, 『농어촌진흥』통권 제130호, 농어촌진흥공사, 1999년 3·4월호, pp. 72∼73.

북한의 농업기술개발은 농업과학원에서 담당하고 있으나 연구성과의 영농현장실현이 미흡한 실정이다. 주식량 작물인 벼·옥수수의 다수성 품종개발과 재배기술, 인력중심의 자재절감기술 개발에 치중하고 있으며 북한의 기술개발은 연구자들이 상당히 많은 것으로 알려져 있으나 실질적인 기술개발은 매우 미약한 수준이다. 한편 농업과학연구원은 총 36개의 직할연구소, 14개 지방분원, 6개의 종합시험장 체제로 운영하고 농업기술지도, 보급은 군협동농장 경영위원회에서 담당하고 있다.

) 김경량, □인도주의적 접근과 경제구조개혁: 농업을 중심으로□, 『대북정경분리정책: 어떻게 실천해 나갈 것인가?』, 민족통일연구원, 1998, p. 107.

북한의 농업정책은 해방직후 토지개혁과 농업협동화를 시작으로 1960년 전문적인 농업관리지도체계를 구축하게 되었다. 1964년 2월 당중앙위원회 제4기 8차 전원회의에서 □사회주의 농촌문제에 관한 테제□를 발표하고 농업의 기술혁명을 위한 농업 전기화, 수리화, 기계화, 화학화를 전국적으로 추진했다. 농촌의 생산기반조성에서 중요한 계기가 되는 것은 1976년 10월 당중앙위 제5기 12차 전원회의에서 결정된 □자연개조 5대 방침□과 1981년 10월 당중앙위 제6기 4차 전원회의 결정인 □4대 자연개조사업□이다. 그리고 1989년 2천리물길사업 결정을 통해 농업생산기반 조성과 수리시설관리 규정의 제정(1992)에 의한 효율적인 시설물 관리 및 물 관리를 통하여 농업생산을 증대하려고 노력했다. 그러나 이러한 일련의 노력들은 초기 가시적인 성과를 거두는데 그쳤을 뿐 사회주의 계획경제의 구조적인 문제로 농업생산력의 한계를 드러내고 있다.

) □자연 개조 5대 방침□은 산지대 밭관개사업, 다락밭 건설과 토지정리 및 개량, 치산치수 사업, 간석지개간 등으로 농업개발, 특히 농경지 확장과 관련된 사업이다. 그리고 □4대 자연 개조사업□은 20만□의 새땅찾기, 30만□의 간석지 개간, 서해 남포갑문 건설, 태천발전소 건설 사업으로 기존의 자연 개조 5대 방침을 보다 구체화·현실화 한 것이다. 염형민, □북한의 국토 개발 개관□, 『토지연구』, 한국토지개발공사, 1993. 내외통신연합, 『내외 제1103호』, 내외통신사, 1998. 4. 2 참조.

) 북한 서해안지대의 평양시와 평안남북도, 황해남북도 평야지와 간척지에 새로 조성된 농지의 관개용수 공급을 위해 간선수로, 1,000리, 지선수로 1,000리로서 압록강과 대령강, 대동강과 재령강 및 예성강을 이용한 광역 관개체계를 이루고 있다. 2천리 물길체계는 인접한 물길을 연계시켜 물 부족시에 상호 윤환관개할 수 있도록 하는 관개체계로서 1990년에 완공되었다. 김채수, □북한의 식량증산을 위한 생산기반정비 협력방안□, 『통일문제연구』99년 상반기호(통권 제31호), 평화문제연구소, 1999, pp. 48∼51 참조.

1998년 6월 FAO/WFP 공동조사단의 특별보고서는 □북한의 농지는 대개 저수지와 멀리 떨어져 있어 상당부분의 경작가능지에 관개시설이 정비되어 있지만, 운영상의 문제점들로 인해 관개가 실제로 이루어지는 지역은 약 50%에 불과하다. 관개지역은 대부분 하천으로부터의 양수를 통해 농업용수를 공급하고 있다. 하천에서 물을 양수하여 저수지의 수위를 보충할 수는 있지만, 전력과 연료가 부족하기 때문에 저수지의 수량확충은 자연강우에 의존하게 될 것이다□라고 지적하고 있다.

북한은 수리화의 완성, 자연개조사업 등을 통해 관개체계를 건설하였지만 관개체계가 주로 양수, 역수 양수, 인접 관개체계와의 윤환관개체계 등의 형식으로 개발되었다. 따라서 양수장 및 장비의 부품 부족으로 이미 구축한 관개체계가 자기기능을 발휘하지 못하고 있다.

) 최진욱, □북한 농업생산기반 현황과 남북한 협력방안□, 『북한농업기반 국제세미나』, 농어촌진흥공사, 1998. 11. 19, p. 146.

한편, 비료의 부족은 곡물 감산의 중요한 원인이 되고 있다. 비료생산에 필요한 원료를 수입할 외환이 부족한데다, 시설이 노후화되고 기술적으로는 에너지 다소비 산업이라는 특징 때문에 북한의 자체적인 비료 수급은 당분간 기대하기 어렵다. 이에 따라 북한은 비료공장의 현대화 계획에 상당한 관심을 보이고 있다. 이미 남흥, 흥남 비료공장의 현대화 계획은 제네바 라운드 테이블(1998. 5. 28∼29)의 주요 현안으로서 투자자를 모색하고 있다.

) Thematic Roundtable on Agricultural Recovery and Environmental Protection in DPR Korea : Draft, Geneva, 28∼29 May 1998 참조.

3. 북한 식량문제와 파급효과

1) 남북한 관계에 미치는 영향

북한 식량난은 체제유지에 대한 장애요인은 물론 한반도 안정을 저해하는 요인이 될 것으로 보였다. 따라서 이 시기 남한 및 국제사회의 대북정책에 있어 주요 현안으로 자리잡게 되었다.

1996년 한반도평화체제 구축을 위해 한·미 정상이 공동제의한 4자회담에서 북한은 50만톤의 식량을 지원하면 4자회담에 참석하겠다고 발표했다. 북한의 식량문제는 1997년 5월 남북적십자대표 접촉을 통해 3년9개월만에 남북대화를 재개시켰으며, 또한 1998년 3월에는 한국과 미국이 각각 5만톤과 20만톤의 식량지원을 발표하자 다음달 곧바로 남북당국간 대표회담을 개최할 수 있었다.

당시 김영삼 정부는 북한 식량난 초기 대북지원과 남북대화 등 남북관계 개선을 위해 적극적인 정책을 펼쳤으나 김일성 사망 조문사건 이후 정치적인 이유로 국내의 대북 식량지원 확산을 저지하고 국제사회와 갈등을 조장하는 등 북한 식량난에 강경한 대북 정책으로 선회했다.

1998년 김대중 정권 출범 이후 남한정부는 남북간 긴장완화와 신뢰조성을 위해 다양한 형태의 남북교류가 지속적으로 추진되는 것이 무엇보다 중요하다는 인식을 가지고 정경분리원칙에 입각하여 제반조치들을 시행하기 시작했다. 정부는 경제분야, 농업분야에 대해 1998년 4월30일 □남북경협활성화조치□를 발표, 비료의 대북지원 추진 등 적극적인 남북관계 변화를 꾀하고 있다. 그해 북한의 속초 잠수정 침투, 동해안 무장간첩 침투, 인공위성 시험발사 등 남북관계에 불미한 사건들이 있음에도 불구하고 정부는 정경분리원칙 의지를 갖고 남북관계의 일관성 있는 정책을 추진하고 있다. 1999년에 들어서도 남한정부는 농업부문 교류협력 강화를 위해 대북한 협력과 지원에 적용되는 상호주의 원칙을 □비등가성·비동시성 상호주의□로 탄력적으로 적용하여 북한의 태도변화를 유도하고, 비료 등 농자재지원과 대북 농업개발협력을 적극 추진하여 북한의 식량문제를 근본적으로 해결하는 방안을 강구하겠다고 밝혔다.

식량난으로 인한 북한의 붕괴 위기에 대처하기 위해 남한정부는 다각적인 대북지원 정책이 불가피했다. 북한의 식량난은 남한정부로 하여금 적극적인 대북지원과 더불어 남북교류·협력을 통한 남북관계 개선 정책으로 변화시키는 직접적인 동기로 작용했다.

2) 대외관계에 미치는 영향

북한의 식량난은 주변국 및 유엔기구 차원의 대북지원 활동 등 국제사회의 주요 이슈로 등장했다. 미국을 비롯한 주변국은 북한의 경제난에 대한 국제여론을 의식해 적극적인 관심표명 및 실질적인 지원과 함께 이를 계기로 북한내부 사정 및 동향파악에 분주하다. 현재 북한 식량난에 대한 평가는 각국마다 약간의 차이는 있으나 미국과 일본이 상대적으로 위기를 심각하게 보는 반면 중국과 러시아는 상대적으로 덜 심각하게 받아들이고 있다.

우선 미국 정부는 1995년 유엔 조사단의 □북한 수재실상 보고서□가 발표된 후 식량난 악화로 인한 북한의 급속한 붕괴는 미국의 국익에 반할 뿐 아니라 한반도의 안정을 위협하는 요인으로 인식하고 대북정책을 안보 예방적 차원에서 추진하고 있다. 그러나 미 국무부는 공화당 주도하의 의회 견제로 인한 정치적·법적 한계 때문에 적극적인 지원정책을 추진할 수 없게 되자 한국에 대해 보다 적극적으로 대북지원을 추진할 것을 요구했다. 한편, 북한 식량난은 미국의 대북 강경정책이 일부 경제제재 완화조치를 포함한 대북 연착륙정책으로 변화하게 만든 계기가 되었다.

) 김국신, □미국의 대북 지원정책 결정배경과 향후 전개방향□, 『통일연구논총』 제5권 제1호, 민족통일연구원, 1996 참조.

) 1996년 2월2일 대북한 식량지원 방침을 발표하고 3월5일 해외자산통제규정을 일부 개정하여 대북 인도적 지원을 위한 UN 및 국제적십자사로의 기금 공여와 관련된 모든 거래를 허용하고 미국 관할하에 있는 개인에 의한 대북 기본적 필수품에 따르는 모든 거래를 허용하였다. 그리고 3월22일 신수출관리법을 제정하여 긴급재난구호기금(FDA) 2백만달러를 세계식량계획(WFP)을 통해 북한에 전달하였다.

일본은 1995년 쌀 15만톤 무상지원과 35만톤 유상지원 등 북한 식량난 초기에 적극 대처했으나 북한의 □인공위성 발사□―일본은 미사일 발사로 보고 있음-―와 최근 대포동2호 미사일 시험발사 계획 등 자국의 군사적 안보위협으로 인해 오히려 최근엔 북한과 경색국면을 맞이하고 있다. 다만, 미·북 관계 진전의 속도에 따라 일·북 관계를 진전시킴으로써 한반도 문제에 대한 영향력을 높이려는 의도를 갖고 있기 때문에, 일본의 대북식량 지원 및 일·북 관계개선이 시도될 가능성이 높다.

) 지난해 8월 인공위성 시험발사 직후 일본은 당시 예정됐던 식량지원 및 대북 경수로 재원분담 서명을 즉각 거부하고 나섰고, 미·북관계에 있어서도 미국 의회내의 대북 강경여론에 불을 지른 격이 되어 클린턴 미 행정부의 대북 경제제재 해제를 어렵게 하는 계기를 조성했다. 『연합뉴스』 제1170호, 1999년 7월9일∼7월15일 참조.

미국과 일본의 대북 지원정책에도 불구하고 북한이 이들 양국으로부터 얻을 수 있는 정부차원에서의 지원 등은 많은 제약이 따를 뿐만 아니라 소규모에 그칠 따름임을 알 수 있다. 미국과 일본의 대북 지원정책의 목적은 북한경제의 붕괴에 따른 예측할 수 없는 사태가 한반도에서 일어나지 않도록 하는 데 있는 것 같다.

한편 북한의 식량난은 중국에 직접적인 현실로 다가왔다. 북한의 식량난은 중국이 전통적인 북한의 지원국임을 일깨우고, 국경근처의 조선족은 북한 주민의 급박한 식량난의 피난처가 되고 있다. 중국은 1996년 5월 조·중 우호협력 및 상호원조조약 체결 35주년 행사 당시 북한에 유무상 지원 약속을 했다. 또 중국은 지난 6월3일 김영남 북한 최고인민회의 상임위원장의 방중에 맞춰 식량 15만톤과 코크스 40만톤을 북한에 무상지원하기로 결정했다고 발표하였다. 또한 김영남의 방문에 앞서 양국 실무진은 38억달러에 달하는 북한의 대중 채무문제를 비롯한 경제협력문제를 집중 협의, 23억달러의 정부채무와 15억달러 규모의 민간채무를 일부 탕감하거나 연기하고, 일부는 다른 방법으로 보상하는 데 합의했다.

) 향후 5년간 중국이 북한에 매년 식량 50만톤, 석유 130만톤, 석탄 250만톤을 제공하며 이 가운데 50%는 무상, 나머지 50%는 국제가격의 1/3로 하며, 소비재도 80%는 우호가격으로 공급한다는 성과를 얻었다. <경향신문> 1996년 7월19일자.

) 최춘흠·홍용표, □김영남 방중의 의미와 북한의 대내외정책 전망□, <통일정세분석 99-03>, 통일연구원, 1999. 참조. <노동신문> 1999년 6월20일자 사설 □전통적인 조-중친선은 불패이다□에서 □오랜 역사적 뿌리를 가지고 있는 조-중 친선은 현시대의 요구와 조선인민국과 중국인민들의 지향과 염원에 맞게 더욱 공고 발전되고 있다□고 밝혔다.

한·중수교 이후 한동안 소원했던 중국의 북한 지원 및 경제협력관계는 북한의 식량난으로 회복되기 시작했다. 중국의 대북지원은 미국의 대한반도 영향력 강화를 견제하고 북한의 갑작스러운 붕괴에 따른 혼란을 회피하기 위한 것이라고 볼 수 있다. 즉, 북·미 관계변화가 자국에 영향을 미치는 것을 좌시하지 않겠다는 중국의 의지를 엿볼 수 있다.

러시아는 1991년 소련붕괴와 김일성 사망이후 긴장관계로 치달았으나 90년대 중반이후 북한의 경제난이 심화되면서 관계복원이 모색되고 있다. 최근 북한과 연해주간에는 농업과 건설업 분야에서 협력사업이 활발히 추진되고 있다. 북한의 농업노동자들은 주로 종묘사업, 콩 및 야채재배, 가축사양 및 축산물 가공사업, 농촌지역에서 농기계류 수리, 농자재 수송분야에 종사하고 있다. 또한 양국간 □98∼99 과학 및 문화협조계획서□가 조인되고 경제공동위원회가 재개되어 과거 소련지원하에 건설된 공장들의 합작 재가동 등에 합의한 상태이다. 그러나 최근 러시아의 대북정책은 정치·군사관계 보다는 상호실리추구에 기초한 협력관계로 전환되고 있다.

) 한국농촌경제연구원, 『KREI 북한농업동향』제1권 제2호, 한국농촌경제연구원, 1999 참조.

) 1999년 7월말에 러시아의 대북 원유 및 코크스, 철도레일 공급문제와 대북 농업지원 방안, 약 40억루블에 이른 북한의 대러 외채 상황문제 등 제3차 북·러 경제공동위원회를 열었다. 그러나 문제는 북한은 수석대표로 강정모 무역상을 임명했으나 러시아는 수석대표로 경제장관이 아닌 블리디미르 필리포프 교육부 장관을 임명해 상대적으로 경제공동위의 중요성을 격하시킨 것이다. 이는 러시아가 대북관계에서 실리위주의 정책을 취하고 있음을 보여준다. 『연합뉴스』제1167호, 1999년 6월18일∼6월24일 참조.

중국과 러시아는 동북아에서 북한의 최대 우호국이라는 것은 변하지 않았지만 □전략적 동반자관계□와 □쌍무관계□가 주류를 이루고 있는 국제적 추세에 따라 북한에 대한 무조건적 지원을 기대하기는 어려울 것으로 예상된다.

3) 북한내부 사회에 미치는 영향

북한의 식량난은 내부적으로 상당한 변화를 가져왔다. 북한의 식량난이 북한내부 사회에 미친 영향에 대해 구체적으로 살펴보고자 한다.

우선 정치적 측면에서는 북한체제를 유지해온 중앙배급체계의 붕괴이다. 배급제의 위기는 많은 경제적·사회적 변화를 야기했다. 1994년 김일성 사망 이후 김정일체제로의 변화시기에 발생한 북한의 식량난은 정치적·사회적 김정일의 지지기반을 약화시켰다고 볼 수 있다. 대부분의 국내외 북한전문가들이 3년내에 김정일의 주석 취임을 예상했지만, 북한은 98년 개정헌법에 주석제를 삭제함으로써 김정일은 국방위원장이라는 직위에 머물렀다. 김정일이 주석에 취임하지 않았다고 해서 실제 최고권력자임을 인정하지 않는 것은 아니다. 그러나 최소한 북한의 급박한 식량난이 없었다면 주석제의 존속과 김정일의 주석취임이 이뤄졌을 가능성도 배제할 수 없다.

경제적 측면에서의 가장 큰 변화는 비공식경제 부문의 급속한 확대를 지적할 수 있다. 내각 산하의 민수경제(비군수산업) 부문인 제1경제 악화는 생산과 분배의 순환 구조가 마비됨을 의미한다. 상대적으로 사적 경제활동의 유통장소인 농민시장과 지역별 소규모 상설시장이 활성화되면서 주민간 자본주의적 빈부격차가 확대되고 있다.

사회적 측면에서는 북한 주민들의 의식구조가 변화되고 있음을 살펴 볼 수 있다. 식량난은 주민들이 이념적 가치보다 물질적 가치를 중시하는 방향으로 가치의식을 변화시키고, 식량조달의 불균형과 불평등으로 계층과 지역간 갈등이 표출되고 있다. 북한 주민들 가운데 식량난 원인이 국가정책 혹은 지도층의 관료주의적 실정 때문이라고 생각하는 사람이 점차 많아지고 있다는 사실은 지도층에 대한 불신과 기존 사회통합력이 약화되고 있음을 보여준다.

) 탈북자 851명의 응답자 가운데 □못살게 된 이유□로 □자연재해로 식량생산이 안되어□ 23.3%, □국가정책 때문□ 15.4%, □군사비의 과다지출 때문□ 11.9%, □지도층의 관료주의적 실정 때문□ 10.7%, □지도자의 책임□ 10.2%로 나타났다. 『북한 식량난 실태』, 우리민족서로돕기 불교운동본부, 1998 참조.

또한 미국을 비롯한 개별국가들의 지원, 100여명의 국제기구 단체소속 식량배급 모니터 요원의 활동으로 미국 혹은 서방국가에 대한 적대적 인식이 점차 변화되고 있다.

북한의 식량난은 어린이에게 치명적인 영향을 미치고 있는 것이 확인되고 있다. 1998년 9월23일부터 10월16일까지 3,600개의 가정을 대상으로 실시된 영양실태에 대해  UNICEF, WFP 그리고 구주 공동시장이 북한과 공동으로 조사한 바 있다. 이 보고서에 의하면 6개월부터 7세까지 어린이의 62%가 영양실조로 인해 고통받고 있으며 그 중 대다수의 어린이들이 발육부진, 뇌 발달 장애, 장기적 전염병, 설사병, 위장병으로 고생하고 있다고 전한다. 12개월 된 영아의 30%가 영양실조 상태에 있다고 하는 데 뇌기능이 가장 왕성하게 발달하는 12개월 전후에 그러한 상태라는 사실은 커다란 경고라고 할 수 있다. 어린이의 발육부진은 세계 평균 어린이에 비해 3∼4세 낮게 보고 있으며 이런 수치는 인도나 방글라데시와 같은 수준이다.

) 박경서, □북녘의 식량난과 그 실상□, 『통일시론』통권 제2호, 청명문화재단, 1999년 봄호, p. 144.

한편 북한은 식량난 등으로 파생된 인구감소가 사회문제화 됨에 따라 3명 이상의 자녀를 둔 가정에 대해서는 유치원 우선 배려 등 각종 혜택을 부여하고 있으며, 지난해 9월 하순에는 제2차 전국어머니대회를 열고 자식을 많이 낳아 건강하게 키울 것을 강조하는 등 다산을 장려하고 있다.

) 『연합뉴스』제1169호, 1999년 7월2일∼7월8일자.

이밖에 식량구입 및 외화벌이 목적의 국경출입이 빈번해졌고 이에 따른 북한 주민들의 중국으로의 탈출이 증가, 현재 재외 북한이탈주민들은 중국에 3만명, 러시아에 3백명, 우리 재외공관에 망명을 타진한 수는 5백명 정도인 것으로 추정되고 있다. 이와 더불어 가족의 해체는 물론 친척간의 유대관계가 약화되고 있어 사회구조 기반의 붕괴가 우려되고 있다.

) 김병로, □북한의 식량난이 사회통합에 미치는 영향□, 『통일연구논총』제7권1호, 1998, p. 149.

Ⅲ. 북한의 농업문제에 대한 지원현황

1. 북한의 농업정책과 전망

지금까지 북한은 식량난 및 농업부진 해소를 위해 크게 세 가지 방식으로 대응하고 있다. 첫째는 가장 직접적인 방식으로 국제사회로부터 식량지원을 받는 것이며, 둘째, 경제관련 법규와 분조관리제 등의 세부적인 제도개혁을 실시하는 것, 셋째, 국제적 교류·협력을 통해 각종 농업기술, 투자를 유치하는 것 등이다. 이 중 북한으로서는 체제 안정을 유지하면서 농업문제를 해결할 수 있다는 점에서 대내개혁보다는 대외농업협력과 식량지원에 의존해 왔다.

북한은 1999년도 신년공동사설에서 □농업생산이 강성대국 건설의 천하지대본□이라고 강조하면서 주요 농업정책으로 감자농사 혁명, 두벌농사(이모작), 종자혁명, 토지정리사업, 복합미생물 비료생산 확대 등을 제시한 바 있다. 1999년 2월24일 농촌테제발표 35돌 중앙보고회에서는 주체농법을 □농민들의 의사와 자체 실정에 맞게 농사짓는 과학농법□이라고 재해석하는 등 농업분야의 변화를 암시하고 있다.

) <노동신문> 1999년 1월1일자.

) <민주조선> 1999년 2월25일자.

또한 북한은 토지정리 사업과 작물배치의 개선, 화학 농법의 유기농업으로의 이행으로 농업구조 개선을 추진하고 있다. 김정일의 □대자연 개조 구상□에 의한 강원도 토지 정리 사업은 지난해 10월부터 시범적으로 추진해, 최근 3만여□에 대한 토지정리 사업을 완성한 것으로 알려졌다. 작물배치의 개선은 옥수수 재배 면적을 줄이고 대신 양강도·자강도·함경남북도·강원도 등 북부 산간지대를 중심으로 감자재배를 확대하고 있다. 동시에 대흥단군에 감자연구소를 설립, 다수확 품종 및 저장방법 등을 집중적으로 연구하고 있다. 또한 유기농업은 유기질 비료, 흙보산 비료, 광물질 비료 및 복합 미생물 비료의 생산과 이용을 촉구하고 있다.

) 김운근, □최근 북한의 농업정책 변화와 식량수급 전망□, 『통일경제』, 현대경제연구원, 1999년 6월호 참조.

북한은 1998년 9월 사회주의 개정헌법과 1999년 4월 인민경제계획법 제정을 통해 거시경제적 관리를 강조하면서도 동시에 경제적 분권화의 조짐을 시사하고 있다. 개정헌법은 소유관련 조항에서 기존의 소유주체에 사회단체를 추가하고, 농기계의 소유 주체를 사회·협동단체로 확대한 것은 농촌에서의 개인경작 확대, 사회단체의 경제활동 장려 등을 시사하고 있다. 그리고 1999년 2월 채택한 농업법은 좀더 구체적인 형태로 법제화 한 것으로 추정된다. 지난 4월8일 채택된 인민경제계획법은 계획의 중앙집권화, 성장속도 우선 등 기존의 계획 원리를 강조하면서 지방경제에 대해 지방정권의 역할 부여, 수출계획의 우선 생산 명시, 계획 실행정형의 공시를 법제화하는 변화를 보여주고 있다.

) 1998년 9월5일 북한의 개정헌법 제22조 □사회협동단체의 소유는 해당단체에 들어 있는 근로자들의 집단적 소유이다. 토지, 농기계, 배, 중소공장 기업소 같은 것은 사회협동단체가 소유할 수 있다.□, 제24조 □터밭경리를 비롯한 개인부업 경리에서 나오는 생산물과 그밖의 합법적인 경리활동을 통하여 얻은 수입도 개인소유에 속한다□고 명시하고 있다.

) 총 6장 78조로 구성된 농업법은 구체적인 조항들이 아직 알려지지 않고 있다. 다만 <민주조선>을 통해 몇 차례 해설과 더불어 농업법은 □현실 발전의 요구에 맞게 농업생산력을 강화시키고자 제정한 것□이라고 명시하고 있다. <민주조선> 1999년 1월18일∼2월5일자 참조.

) UNDP와의 농업개선을 위한 1998년 5월28일∼29일 열린 제네바 라운드 테이블에서 북한은 경제통계를 일부 발표, 향후 LDB 등 국제금융기구 가입을 추진하기 위해 경제통계를 개방할 것을 시사하고 있다.

) 제성호·임강택, □북한 인민경제계획법의 분석 및 평가□, <통일정세분석 99-02>, 통일연구원, 1999 참조.

북한의 중요한 정책변화는 분조관리제 개선을 핵심으로 하는 농업생산체제의 변화이다. 분조관리제는 협동농장의 최소단위인 분조가 일정한 수확기준을 넘는 수확량을 판매하거나 분배할 수 있도록 하는 조치이다. 아래 <표 2>에 나타나는 것처럼 개선된 분조관리제는 작업단위인 분조범위 축소, 생산물에 대한 처분권 허용, 국가공출분의 기준 달성량 하향조정 등 노동의욕을 제고할 수 있게 한 것이 이전과 다른 점이다. 아직 성과는 미미하지만 북한의 농업이 안정궤도에 들어서면 유용한 제도로 활성화 될 수 있을 것이다.

) 1996년 하반기부터 실시한 가족단위 분조관리제는 별다른 성과를 거두지 못하고 있다. 분조관리제실시 이후 가족들의 기본 분배량만 사라졌을 뿐, 초과 수확분에 대해서는 식량 대신 불필요한 상품구매권을 주고 있다고 귀순자들은 증언하고 있다. 상품권은 구매안내서에 불과하며 구입비를 따로 지불해야 한다고 한다. <세계일보> 1998년 8월13일자.

<표 2> 개선된 분조관리제의 주요변화 내용

	분조관리제(1996∼95)	새로운 분조관리제(1996∼현재)	비 고
분조구성	10∼25명 : 농장원들의 능력과 요구를 고려하여 老壯靑을 배합	7∼10명 : 주로 가족, 친척 단위로 구성	규모 축소
생산계획	(지난 3년간의 생산량+3년중 최고생산량)/4	(지난 3년간 생산량+93년이전 10년 간 평균생산량)/4	하향 조정
처 분 권	초과생산물은 국가수매	초과생산물은 현물로 농민에게 지 급되고, 농민시장에 자유처분 허용	상품 생산· 처분 인정

자료: <조선신보> 1997년 7월16일자, <한겨레신문> 1997년 8월4일자, 재구성.

북한의 각종 농업개선조치는 개혁이라기보다 농업생산성 향상을 위해 기존의 농업관리 방식을 개선한 것으로 평가할 수 있으며, 국제기구로부터 최대한 지원을 얻어내려는 정치적 의도로 파악된다. 그러나 북한의 개혁조치가 적극적인 변화는 아니라 할지라도 경직된 집단영농 체제를 고수하면서 개인적 생산활동을 일정한 범위에서나마 허용하는 방향으로 변화하고 있다는 것은 간과할 수 없다.

북한은 최근 남한정부에 위탁영농 등 농업협력을 제의하는 변화된 모습을 보이고 있다. 1997년 3월말에 이미 북한은 남포시에 대한 생산자재 및 기술제공을 남한 정부 및 기업에 요청한 바 있으며, 또 1998년 2월22일 북한은 약 15만□의 농지에 조건 없는 위탁영농을 남한정부에 제안하고, 농지를 임대하는 대신 남한의 농업지원으로 감자, 콩, 녹두, 메밀, 팥 등을 재배해 수확량을 절반씩 나눠 갖는 방식을 제시했다.

) <문화일보> 1997년 4월28일자.

한편 1998년 5월 북한은 UNDP가 주관한 북한 □농업복구 및 환경보호□(AREP)에 관한 회의에 참석해 총 20억달러가 소요되는 중장기 식량자급계획을 제시하고, 우선 1998∼2000년간 홍수피해복구, 비료공장 개·보수, 이모작 특수작물 재배 등 농작의 다양화, 농촌은행 및 농민시장 활성화 등 농업기구 강화, 조림사업 등의 추진을 위한 3억달러의 재정지원을 요청하였다(<표 3> 참조).

<표 3> AREP에서 북한이 요청한 자금지원 내역

(단위: 백만달러)

	1998	1999	2000	계
홍수피해복구(중장비 연료 등)	30	63	-	93
비료공장 개·보수(남흥·흥남)	53	20	20	93
조림사업	1	2	2	5
농업기구 강화	3	4	3	10
농작다양화	60	30	9	99
계	147	119	34	300

자료: Thematic Roundtable on Agricultural Recovery and Environmental Protection in DPR Korea : Draft(Geneva, 28∼29 May 1998).

북한은 농업의 생산성 향상을 위해서 다각도로 방안을 마련해 노력하고 있다. 그러나 북한의 개혁조치들이 성과를 이루기 위해서는 우선 식량난 해소와 경제기반의 확충이 이뤄져야 한다. 따라서 국제사회의 지원과 교류협력으로 농업기반시설이 회복되면, 북한은 본격적인 농업개혁의 추진과 성과를 얻을 수 있을 것이다.

2. 남한의 대북한 농업지원

1998년도 전체 남북한 교역에서 농림수산물이 차지하고 있는 비중을 보면 반입은 약 24%, 반출은 약 15%를 각각 차지하고 있다. 주요 반입품목은 수산물, 한약재, 곡물, 잎담배, 채유용 농산물, 버섯 등 노동집약적인 채취물이고 주요 반출품목은 밀가루, 설탕, 유제품, 소 등 대부분 북한 지원품목으로 구성되어 있다.

<표 4> 한국정부 및 민간차원 대북지원 비교

기 간	정부 차원	민간 차원
1995년	2억3,200만 달러(1,850억원)	25만 달러(1억9천만원)
1996년	305만 달러(24억원)	155만 달러(12억4천만원)
1997년	2,667만 달러(240억원)	2,056만 달러(182억1천만원)
1998년	1,100만 달러(154억원)	2,085만 달러(275억3천만원)
1999년 7월31일까지	2,842만 달러(341억원)	1,432만 달러(171억8,519만원)
계	3억114만 달러(2,609억원)	5,753만 달러(644억원)
총 계	3억5,867만달러(3,253억원)

자료 : 통일부, 1999. 8. 12. http://www.unikorea.go.kr/kr/load/c34/c3415.htm

남한의 대북지원은 1995년 9월 북한의 수해 이후 1999년 7월31일 현재까지 국제사회의 전체지원 13억9,329만 달러 가운데 3억5,867만 달러로 대비 26%에 달하고 있다(<표 4> 참조).

) 통일부, http://www.unikorea.go.kr/kr/load/c34/c3413.htm.

남북한간 민간부문의 협력사업은 1998년 말 기준으로 정부승인 15개사업 가운데 농업분야는 종자 및 재배기술 교환과 공동연구를 통한 농업기술협력사업을 추진중인 국제옥수수재단, 계약재배를 매개로 농자재와 농산물을 교역하거나 합영농장을 설립하여 상호 이익을 추구하는 경제협력사업의 두레마을영농조합과 백산실업 등 3개 사업이다(<표 5> 참조). 그 외에 새마을운동 중앙협의회는 러시아 연해주에서 남한의 자본과 북한의 노동력을 결합시키는 농업협력 형태를 추진중에 있다.

) 이상무, □남북한 보완적 농업협력과 교류 모색□, 『통일문제연구』 99년 상반기호(통권 제31호), 평화문제연구소, 1999, p. 70.

<표 5> 남북한 민간 농업협력사업 승인현황

사업자승인	사업 내용	추진 상황
국제 옥수수재단 (1998. 6. 18)	·협력방식: 농업기술교류협력 ·협력규모: 220만달러 ·옥수수 신품종 현지 시험재배 ·재배기술교류 및 공동연구 ·비료 및 종자 지원	·제7차 대북 지원으로 옥수수종자(수원19호) 44.7톤과 비료 7,200톤지원 ·북한 10개지역 2,074□에 파종 및 시험 ·99년에는 지정기탁을 통한 북한 옥수수마을 결연 사업으로 시험규모를 1,000개 지점에 10,000□ 규모로 확대추진
두레마을 (1998. 7. 27)	·협력방식: 계약재배, 합영농장설립 -합영농장(30□의 채종, 시험농장) -계약재배(약 3,000□의 계약재배) ·협력규모: 200만달러 ·인공씨감자 지원	·씨감자 5톤과 비료 200톤을 나진·선봉행정경제위원회에 지정기탁형식으로 지원 ·합작회사설립은 지연
백산실업 (1998. 10. 28)	·협력방식: 합영회사설립(나선지역) ·협력규모: 81만달러(남북·중 공동투자) ·버섯배지 생산, 국내농가에 보급 ·버섯 생산 및 수출	·협력사업 승인 후 사업추진에 진전이 없음

또한 주목할 것으로는 지정기탁제가 있는데 세계식량계획이 1996년 6월 북한의 큰물피해대책위원회와 합의해 이미 실시하고 있다. 지정기탁제가 실시된 이후 대한적십자사는 1997년 6월부터 10월말까지 11차에 걸쳐 북한에 식량을 보낸바 있다. 지정기탁제는 남북한 지역이나 단체간의 연계를 추진함으로써 남북한 주민들 사이에 적대감과 이질감을 줄이면서 교류협력을 다양화할 수 있는 장점이 있다. 북한동포돕기운동 전북본부는 식량사정이 가장 열악하고 역사적·문화적으로 전북과 공통점이 많은 함경남도에 지정기탁했다. 1차로 1997년 8월에 약 3억원에 상당하는 옥수수 2천톤을, 2차로는 1998년 2월 1억5천만원을 대한적십자사에 보내 그에 상당하는 곡식을 전달하도록 했다.

) 이재봉, □대북 식량지원을 통한 남북한 교류·협력: 지정기탁으로부터 자매결연으로□, 『통일문제연구』 98년 상반기호(통권 제29호), 평화문제연구소, 1998, p. 120.

) 독일에서는 1985년 11월 서독의 철강 도시 자르와 동독의 철강 도시 아이젠 휘텐슈트 사이에 이루어진 자매결연을 시작으로 1989년 9월까지 62개 도시간에 주로 역사적, 문화적, 경제적 공통성을 바탕으로 자매관계를 맺어 교류를 늘렸다. 이재봉, 앞의 글, pp. 122∼126 참조.

국제옥수수재단은 북한의 농업과학원 소속 연구진과 옥수수 시험재배가 진행되는 전국 18개 협동농장관리 등 약 250명이 □샛별부대□라는 이름으로 옥수수 재배와 관련된 연구를 진행중에 있다. 김순권 박사 직속 연구진만 약 20명으로 이 전담팀은 거의 매달 한 차례씩 방북하는 김박사의 연구임무를 수행하고 있어 명실상부한 남북한 농업연구협력이 이뤄지고 있다. 또 □평화의 숲□은 올해 5월22일 남포항을 통해 소나무 씨앗 100□과 분무기 등 일부 임업장비를 북한에 전달했다.

) 국제 옥수수 재단과 북한은 지난해 3천종의 옥수수 종자를 심어 150여종의 수퍼 캔디디트(가능종자)를 선별한데 이어 올해 북한 18개 시험장에 6천종의 옥수수를 심는 등 총 50종의 수퍼옥수수를 개발하기 위한 연구를 진행하고 있다. <한겨레신문> 1999년 7월6일자.

) <한겨레신문> 1999년 7월28일자.

민간단체들 사이에 협력과 경쟁이라는 이중적 관계는 1999년 5월 14개 단체가 참여한 □99 북한 농업·식량·의료지원을 위한 공동모금운동□으로 협력의 필요성이 공유되고 있음을 보여주었다. 우리민족서로돕기운동본부는 북한동포돕기운동의 발전을 위해 정부가 매칭펀드(matching fund)제도 도입을 해야한다고 주장하기도 했다.

) 대북지원에 열의를 갖고 활동해온 남한의 비정부기구(NGO)는 국제사회 NGO와 비교해 볼 때 북한 신뢰나 진척속도가 떨어지고 있다. 100여명의 회원이 북한지역에 상주하고 있는 국제 NGO와 달리 북한 상주 인력이 없는 남한 NGO는 상대적으로 정보 부족은 물론 대북지원 사업의 감각이 떨어지는 것은 당연한 것이다.  앞으로 남한의 민간단체들은 국제 NGO와 정보교환·공동사업을 통해 대북지원 및 교류협력사업을 현실화해야 할 것이다. 임을출, □북한 돕기, 한국은 들러리?□, <한겨레21> 제258호, 1999년 5월20일자 참조.

) 매칭펀드는 수익자의 출자에 응하여 정부, 단체, 개인이 내는 보조금이다. 이종무, □대북지원 양상의 변화와 활성화를 위한 과제□, 『통일한국』, 평화문제연구소, 1999년 6월호 참조.

한편, 북한 농업구조개선 사업은 종합적인 프로젝트 성격을 띠고 있고 막대한 재원을 필요로 하는 만큼 정부차원의 지원 없이는 북한 농업개선에 한계가 있다.

남북한 교류협력지원은 대부분 통일부 관할이지만 남북한 농업협력이 활성화되면서 농림부가 지원에 적극적으로 나서고 있다. 농림부는 국제컨소시엄 형태의 □한반도농업개발기구□(KADO) 구상을 발표한 바 있으며, 1998년 5월25일 한국농촌경제연구원의 북한농업연구센터에 □남북농업협력추진협의회□를 설치, 남북 농업교류 활성화 및 남북 농업협력사업의 체계적인 지원을 위하여 농업전문가들을 참여시켜 정책방안을 제시하는 등 다양한 북한관련 정보제공 및 자문역할을 수행하고 있다. 또한 대북 농업지원 협력과 관련한 모든 정부부처 및 민간단체가 자율적으로 참여하는 논의의 틀을 마련했다.

) 97년 5월 정부가 발표한 □북한농업 재건을 위한 장단기 계획□은 한·미·중·일 4개국 국제 컨소시엄의 형태로서 5년동안 총 24조6천억원이 소요될 것으로 추정했다. 그러나 전제는 북한이 4자회담을 받아들이는 것이었다. 그러나 KADO는 미사일 시험발사 등 경색국면에 있는 현재의 한반도 상황으로 당분간 시행이 유보될 것으로 보인다. <한겨레신문> 1997년 5월5일자, <조선일보> 1997년 6월2일자 참조.

) 손기웅, □대북 농업지원 협력 현황과 추진방안□, 『통일연구논총』제7권 2호, 민족통일연구원, 1998, pp. 290∼293 참조.

계속적인 민간의 대북 농업지원 협력사업 지원과 관련하여 관계부처간, 특히 통일부와 농림부간의 긴밀한 협조체제 구축과 정부와 민간 사이에 원활한 논의구조가 정착돼야 한다. 또한 민간단체의 자율적이고 전문적인 대북사업 추진을 지원하기 위해 정부차원에서 민간의 대북 농업협력사업 초기 계획단계부터 지원 자문하고, 문제점 발생시 긴급히 해결할 수 있는 장치를 마련하는 것이 필요하다.

3. 국제사회의 대북한 농업지원

북한의 식량수급에서 중요한 것은 국제사회의 역할이 확대되고 있다는 점이다. 향후 생산량이 다소 나아진다고 해도 총량부족 상태는 지속될 것으로 보여 부족분은 일정기간 국제사회의 지원을 통해 충당할 수밖에 없을 것이다.

유엔 기구가 대북 지원의 첫발을 내딛게 된 것은 북한의 뉴욕 주재 유엔대표부가 1995년 8월23일 유엔인도지원국에 대북 긴급 지원을 요청하고 부터이다. 유엔인도지원국이 8월29일부터 9월9일까지 수해 피해를 조사하고, 9월12일 대북지원 관련 유엔기구 공동으로 최초로 인도적인 대북지원을 위한 모금을 국제사회에 호소하게 되었다. 국제사회의 대북지원은 <표 6>에서 나타난 바와 같이 1995년 9월 이후 1999년 7월31일 현재 10억3,462만달러에 달하고 있으며, 개별국가로는 미국이 4억4,569.5만달러로 규모가 가장 큰 지원국으로 기록되고 있다.

<표 6> 국제사회 대북지원(95. 9∼99. 7. 31 기준)

구 분		실 적
총 계		10억3,462만 달러(우리측 제외)
UN기구		5억6,323만 달러(우리측 제외)
국제적십자사		3,701만 달러(우리측 제외)
NGO 및 기타 개별국		4억3,438만 달러(우리측 제외)
주요 개별국．	E U	1억6,039만 달러
	미 국	4억4,569.5만 달러
	일 본	5,600만 달러
	중 국	1억5,945만 달러

* 주요개별국의 지원실적은 각 국제기구에 지원한 내용이 포함되어 있기 때문에 총계에는 포함되지 않음.

** 자료 : 통일부, 1999. 8. 14. http://www.unikorea.go.kr/kr/load/c34/c3415.htm

1996년부터 본격화된 각국의 대북 농업기술 지원은 지속적으로 진행되고 있다. 1996년 6월부터 미국의 카터센터는 고단백질 옥수수(Quality Protein Maize) 프로그램 추진과, 농약이나 화학 비료에 의존하지 않고 복합미생물비료를 사용하는 일본의 유용미생물 농법(Effectiv Microorganity)을 북한에 전수하고자 협의하고 있다. 이외에 북한에 화학비료 증산, 이모작 및 다모작 영농 등의 지원을 하고 있다. 그리고 미국은 국제기구를 거치지 않고 북한에 직접 지원해주는 첫번째 사업으로 감자재배 관련 기술과 씨감자 1,000톤, Food-for-work로 식량 10만톤을 제공하기로 했다.

) 황동언, □북한 농업개혁·개방과 남북한 협력방안□, 『통일경제』, 현대경제사회연구원, 1997년 6월호, p. 83.

) 한국농촌경제연구원, 『KREI 북한농업동향』제1권 제2호, 한국농촌경제연구원, 1999, p. 145.

1997년 3월에는 대만 및 일본의 농업기술자 대표단이 북한을 방문하여 농업기술 지원문제에 대해 논의한 것으로 나타났다. 조총련은 1997년에 약 60개의 복합미생물비료 생산공장을 북한 각지에 조성한 바 있다.

) 황동언, □북한의 식량난과 남북한 농업협력□, 『통일한국』, 평화문제연구소, 1998년 5월호, p. 85.

1999년 7월부터 내년 6월까지 유럽연합(EU)과 WFP 등 유엔산하기구는 북한에 대해 4억3,219만달러를 지원할 예정이다. 여기에는 WFP 2억6천만달러, UNDP 7천400만달러, FAO 4천만달러, UNICEF 1천819만달러, WHO 700만달러 등이 포함되어 있다.

) 한국농촌경제연구원, 『KREI 북한농업동향』제1권 제2호, 한국농촌경제연구원, 1999, p. 151.

국제사회 지원의 특징은 한·미 양국의 대북지원 규모가 늘어나고 있다는 점과 식량지원에서 농업개발지원으로의 전환 등이 모색되고 있다는 점이다. 올해 들어서 UN산하 기구가 합동으로 북한에 대하여 농업개발과 식량안보 분야에 대한 사업을 추진하고 있다. 농업개발 분야로는 대표적인 것이 2모작사업과 작물다변화 사업, 그리고 농촌신용사업 등이 있으며 식량안보 분야로는 식량지원과 함께 산림복구, 감자생산 자재 지원사업 등이 포함되어 있다.(<표 7> 참조).

) 1999년 6월29일 WFP는 특별보고서를 통해 1999년 이모작 지원 프로그램의 잠정적 성과를 발표했다. 국제기구 및 개별국가들의 지원에 의해 이루어진 99년도 봄보리 수확이 식부면적 31,510□에 잠정적 생산량을 63,020톤으로 집계했다. 겨울밀의 경우 62,900□에서 약 188,700톤을 수확했다고 한다. 한국농촌경제연구원,『KREI 북한농업동향』제1권 제2호, 한국농촌경제연구원, 1999, p. 151. 김운근, □식량난 해소를 위한 대북농업 개발전략□, 『북한 어린이의 영양문제: 실태와 대책』1999년 국제회의 자료집, 한국개발원 국제대학원, 1999. 7. 9, p. 208.

<표 7> 국제기구의 북한농업개발 지원사업 현황

국제기구	협력사업 추진현황
유엔개발계획(UNDP) (동북아농업협력·지원사업)	·참여국가 : 한국, 북한, 중국, 몽골(북한은 기본협약에 서명하였으나 1단계사업 불참) ·2단계사업 : 178만달러(UNDP 90, 참여국 88) -북한이 식량안보위주로 계획을 편성하여 북한이 주관하겠다는 입장을 고수하고 있어 추진 지연
ROUND TABLE (98, 5.28∼29. 제네바)	·대북 긴급 식량지원을 점진적으로 농업개발지원으로 전환하기 위해 북한과의 대화를 목적으로 국제기구, NGO등 117명 참석 ·북한은 R/T에서 농업재건과 환경보호계획(AREP) 제안 -20억달러 규모의 국가사업계획을 마련하고 3개 분야에 3억달러 규모의 외부지원을 요청 ·UNDP는 11월 2차회의에서 농자재, 관개시설, 비료공장복구등 총 3억4400만달러의 대북지원계획을 수립하였으나 자금조달 방안을 마련하지 못함.
국제농업개발기금(IFAD) (잠업개발사업: 1998∼2002)	·사업내용 : 뽕나무 육종 및 식생, 기술훈련, 시험사업 지원 ·사업규모 : 2,425만달러(연리 3.4%, 5년 거치 20년 상환) -IFAD차관 1,573, 북한정부 422, 협동농자자체 430 ·북한은 자강도의 7개 협동농장을 이 사업에 추가할 것을 요구
(곡물생산 및 축산복구사업: 1997∼2003)	·사업목적 : 곡물 및 축산물 생산성 회복으로 소득증대 지원 ·사업규모 : 3,230만달러(IFAD 차관 2,960, 북한정부 270)
유엔식량농업기구(FAO)	·1995년 : 11개의 농업기술지원사업 ·1996∼1998 : 1∼3차 UN 합동 Appeal을 통해 총 469만달러 지원 ·현재 2년간 320만달러 규모의 북한농업센서스지원, 이모작 사업 등 농업개발 지원사업 추진중이며, 채소·축산지원사업 등은 검토중임

국제사회의 대북지원과 농업개발협력사업은 남한의 지원 한계를 보충할 수 있다는 측면에서 환영할 일이지만 한편으로는 유엔기구의 대북지원 활동의 폭이 넓어질수록 남한의 농업지원은 남북한 관계개선 변화의 의미를 축소시킬 수 있다. 따라서 정부는 대북지원 및 농업협력사업에 대해 국제기구와 보조를 맞추고, 남한이 해서 더 성과를 높일 수 있는 사업을 선정해 지원하려는 노력이 필요하다.

Ⅳ. 남북한 농업협력의 발전방안

1. 농업협력방안 원칙

우리는 북한이 겪고 있는 식량난과 농업문제 해결을 지원해야 하는 당위성이 있다. 그것은 순수 인도적인 측면과 북한의 붕괴와 북한에 의한 전쟁도발 가능성을 막아 보자는 안보적 측면, 그리고 남북간 화해협력을 이룰 수 있는 수단적 가치와 통일이후를 대비한 투자라는 사회·경제적 측면에서 찾을 수 있다. 또한 북한의 식량지원과 농업협력은 한반도 전체의 식량자급률을 향상시키고 통일을 앞당길 수 있는 발판을 마련하게 될 것이다.

남한의 대북한 농업협력을 추진하는 데는 명확한 기본원칙을 세워 정부와 민간단체의 체계적인 농업협력사업을 시행해야 한다. 첫째, 북한의 식량문제해소 및 농업 자생력을 강화할 수 있는 사업, 기초농업 생산력이 확보되는 사업, 북한이 수용가능하고 남북한 신뢰구축이 기대되는 사업 등을 우선 추진해야 한다. 또한 남북한 지역의 입지조건에 맞고 경쟁력 있는 농업작물 사업인지를 분석하는 것도 필요하다. 달리 말해 북한의 □적기적작(適期適作) 적지적작(適地適作)□을 전체 한반도 차원에서 적용하는 것이다.

둘째, 정부와 민간차원의 효율적인 역할을 할 수 있는 일정영역을 선정할 필요가 있다. 북한이 남한정부의 직접적인 개입을 경계하는 만큼 사업추진은 민간단체를 중심으로 하되 정부·민간·국제기구 등 추진주체별로 각기 다른 사업과 전략을 가지고 추진해야 한다. 또한 □경제적 이득□을 기반으로 한 협력사업은 북한과의 갈등이 상대적으로 적을 것이 예상되므로 정부가 주도하고, □정치적 판단□이 개입된 협력사업은 민간단체를 내세워 추진하는 것도 고려해 볼 만하다.

셋째, 남북한의 정치·경제 상황을 감안해 중장기적인 계획을 마련해야 한다. 시기적절한 협력사업이 무엇인지를 선정해 민간단체들과의 사업분담도 논의되어야 한다. 이를 위해 가시적인 성과를 당장 얻을 수 있는 사업, 남북한 경제적 이익이 되는 사업, 고용창출 효과가 큰 협력사업, 동질성을 회복할 수 있는 사업, 북한의 개혁·개방과 통일을 촉진할 수 있는 사업 등 목적의식을 달리한 각각의 농업분야 협력사업을 선정해 놓을 필요가 있다. 또한 남북관계의 안정화 정도에 따라 농업협력 사업도 시기를 맞춰 추진될 수 있도록 소형 쌍무적 사업과 대형 다자간 사업 역시 선정·선별해 놓는 것도 도움이 될 것이다.

이외에 남북한 농업협력 추진 기본원칙으로 북한의 부존자원과 기존의 농업기반·농업체계를 최대한 활용한다는 방침과 남북한 □모든 주민들을 위한□ 협력사업이라는 사실을 절대 간과해서는 안될 것이다.

2. 농업협력의 단계별 추진방안과 보완적 농업생산 협력사업

남북농업협력은 상호보완성 있는 농업상품의 교류를 통해 남북한간에 상호경쟁과 협력을 한다면 각기 남북한 경제에 도움이 될 것이다. 현재 북한의 식량난을 감안할 때 북한의 농업생산을 정상수준까지 증대시킬 수 있는 생산분야에 북한의 노동력과 남한의 자본과 기술을 지원하는 방식은 매우 효율성이 높은 협력분야이다. 남북한 농업협력은 <표 8>의 단계별 추진사업과 더불어 분야별 보완적 협력사업을 통해 보다 실질적인 성과를 기대할 수 있을 것이다.

남북한 농업협력 및 교류를 활성화시키기 위해서는 협력과 교류에 관한 제도의 정비가 필요하다. 대금결제방식, 투자보장 및 이중과세방지협정, 금융, 보험, 육해공 운송망체계 개발, 검역 및 원산지증명에 관한 협정, 국제사회에서의 남북간 민족내부 거래 인정 등은 우선 정비되어야 할 제도들이다.

) 대금결제 방식은 남북한간 부속합의서에서 채택된 청산결제 방식을 정착하는 것이 중장기적으로 필요하다. 김성훈 외, 『북한의 농업』, 비봉출판사, 1997, p. 226.

<표 8> 농업협력의 단계별 추진사업

단계	정 부	민 간
1단계	·남북농업협력 환경조성을 위해 북한과 협의 ·식량·비료·종자·농자재 등 직접지원 ·국제기구 통한 협력사업 방안제시와 지원요청 ·대북 농업협력사업 관계법령 정비 및 행정절차 간소화 ·적정시기를 요구하는 협력사업, 상징적 의미가 있거나 파급효과 큰 협력사업을 선정해 재정지원 ·대북지원 사업 총괄할 전문인력 운용 ·정부부처간 긴밀한 협조체제 구축 ·민간단체간 협력사업 조정·자문 지원	·농업관련 기자재나 물품 등의 단순교역 ·북한지역의 경쟁력 있는 농업분야에 우선 투자 ·각 민간단체별 전문분야 선정, 집중 추진 ·농업생산구조, 농업수리시설 현황, 서해안 간척지 개발 등 정확한 실태분석 ·북한의 농업기술수준과 주요 관심분야 파악, 기술협력사업 선정, 계획, 추진 ·지정기탁제 적극 운용 ·국제 NGO와 남한내 민간단체 등 공동사업으로 정보교환 ·식량자급운동으로 국민적 공감대 형성 노력
2단계	·북한 전지역 농업회생 위한 대형프로젝트개발 ·남북한 교역활성화 위한 인프라 구축 -저장시설, 운송망 다양화, 물류센터 설치 -남북한 농산물 공급·유통체계 마련 ·농지 복구 및 수리·관개 등 영농기반시설에 대해 무상·유상 지원 ·비료·농자재의 자체 생산 지원 ·합영농장·합자투자 시범단지 조성	·품목별 계약재배, 합영농장 운영 ·남북농업기술협의체 구성 -농업자원의 공동조사연구 -농업관련 기술 및 정보 교환 -전문인력의 교류 -남북한 지역의 특화농업 구체화 ·북한지역내 특구 또는 제3국에서 농업공동개발
3단계	·남북한 전체 농산물 수급대책 마련 ·남북한 병해충 종합관리체계 공동추진 ·수해 예방적 조림녹화사업과 하천유역개발 ·북한 지역내 국영농장이나 협동농장의 생산기반시설 유지·발전	·남북한 농업기술지도 및 교육 ·환경보전형 농업기술 공동개발 ·남북한 농산물 교역 활성화

특히 남북한 직접교역을 활성화시키기 위해서는 남북한간 물류 수송을 공식화하고, 직수송 체계를 수립해야 한다. 남북한 인접지역에 남북농산물유통센터를 설립해 남북한 농산물 직접교역은 물론 남북한 농업 전반에 대한 협의 장소로 활용해야 한다. 그리고 남북한 소속 선박의 입출항 여건과 수송수단 및 경로의 개선이 필요하다. 북한이 개항한 나진항, 선봉항, 청진항, 해주항을 권역별로 나눠 인근 항구로 운송하면 보다 신속하고 저렴한 비용으로 남북사업을 할 수 있을 것이다. 다만 북한이 이런 남북협력사업 기반조성에 협조하지 않을 가능성이 있다. 따라서 남한정부는 우리측 내에서 가능한 범위에 한해서는 보다 적극적인 대안을 마련해야 하며, 북한과 지속적인 협의를 해 나가야 할 것이다.

남한과 북한의 농업적 여건과 농업경영방식에는 상호보완관계가 크다고 할 수 있다. 남북한간에 종자와 유전자교환, 기술교류, 농약, 시설 자재공급 등 상호 보완적 협력과 교류가 필요한 분야가 아주 많다. 현재 남한에서 잡곡의 거의 대부분과 1천만톤 이상의 사료곡물 및 원료 생산의 전량을 수입하고 있는 점 등을 감안하면 상호 지역특성에 맞는 작물을 선정하여 공급체계를 구축한 후 교역을 확대해 나갈 때 단기적으로도 상호 수입대체효과와 시너지효과를 기대할 수 있을 것이다(<표 9> 참조).

) 이상무, 앞의 글, p. 74.

<표 9> 남북한 상호 보완적 농업생산 협력사업

분 야	북 한	남 한
농 산 물	·밭작물: 옥수수, 밀, 콩, 팥, 녹두, 메밀, 참깨 ·고랭지작물, 한약제, 과실 ·송이버섯과 밤 등 토종 임산자원 특화	·벼농사
축 산	·토종동물 보호 및 육성기술 개발 ·북한산 조사료(산야초), 볏짚 ·산악지형을 이용한 비육우, 젖소, 염소 사육	·광열비가 적게 드는 양계와 양돈 ·가축 우량종자, 정액·인공수정 관련장비 지원 ·배합사료, 동물약품, 축산기자재
상호지원 품 목	·노동력 ·토지 및 산지	·자본 및 영농, 축산기술 지원 ·농산물 우수 종자, 농자재, 기초장비 지원

남북한간 농업생산 협력사업은 식량 지원이나 농자재의 지원 등 북한이 원하는 분야를 중심으로 협력을 추진함으로써 대화를 지속하고 서로 신뢰를 쌓아가야 한다. 농업기술교류는 비교적 정치 중립적인 측면이 강하므로 <표 10>에서 지적한 바와 같이 농업기술·작물보호 협력만이라도 남북한의 정치적 상황과 연계시키지 않고 추진할 필요가 있다.

) 김운근 외, □북한의 농업기술 현황과 남북한 농업기술 협력 방안□, 『통일대비 동북아 농업기술협력 및 지역개발방안에 관한 연구』, 농림부, 1998.

<표 10> 남북한 농업기술·작물보호 협력사업

사업분야	내 용
농업기술의 공동개발분야	·유전자원 상호교환, 우수종자 개발·보급, 종자 생산체계 정비, 재배기술 및 영농방법 ·토종 우량종축의 보호 및 육성기술 ·기상 정보 및 기본통계 조사방법 통합화, 농공기술 용어의 통일, 토양분석방법 통합 ·잡초 발생분포 및 피해조사, 토양유실 방지대책, 농지보전 대책, 환경보존형 농업기술개발 ·수리구조물설계기준 통일, 수리구조물 표준화, 수리구조물 신소재 개발 ·농업기술 연구자의 상호교환 및 교육 연수
작물보호분야	·병해충 조기경보시스템, 병해충종합관리체계 ·남북한 산림황폐지 복구사업을 위한 □남북한 산림녹화 사업단□ 설치

남북한간의 보완적 농업 협력과 교류가 활성화되기 위해서는 인적·기술적 교류와 함께 자본 이동이 포함된 생산분야의 협력이 이루어져야 한다. 북한의 영농자재 부족 상황을 감안해 계약재배와 합영농장 운영 등 프로젝트 방식을 통해 추진하는 것이 바람직하다.

) 계약재배는 북한의 중앙계획생산체제에서 더 효과적일 수 있고, 비교적 단순한 협력형태라는 점, 위장반입 문제와 교역이익의 해외이전을 해소할 수 있다는 장점이 있다. 또한 중국에서 수입하고 있는 팥, 녹두, 메밀, 참깨 등 많은 양의 농산물을 북한산으로 대체할 수 있으며, 지리적 근접성 때문에 중국에 비해 물류비도 절감되고, 더욱이 우리 기호에 맞는 우리 땅에서 생산된 농산물을 공급할 수 있다. 김삼식, □비료지원 방안□, 『통일경제』, 현대경제연구원, 1998년 5월호. 이상무, 앞의 글, p. 75 참조.

남북한 공동의 합영농장은 새로운 기술과 품종, 경영방식이 도입됨으로써 농업생산성 향상을 기대할 수 있으며, 북한 주민에게 질 좋은 농산물 공급과 생활수준 향상에 기여할 수 있을 것이다. 또한 합영농장은 농자재와 농산물, 농업생산기술과 전문가, 자본 등이 교류됨으로써 단순한 경제사업 이상의 파급효과를 가져올 수 있는 형태로 주목된다. 합영농장은 소규모의 협력사업 형태지만 그 성격자체가 종합적이기 때문에 운영상 상호마찰요인을 해소할 장치 마련이 고려돼야 한다.

3. 남북한 농업협력을 위한 정책방향

지금까지 제기한 남북한 농업협력의 효율적인 성과를 거두기 위해서는 남북한 각 정부의 정책적 뒷받침이 있어야 한다. 달리 말해 단지 협력사업을 위한 당국간 논의 뿐 아니라 상호 정부의 정책적 의지와 방향성이 필요하다는 것이다. 따라서 남북한 농업협력을 위한 남한정부의 대북정책 방향을 제시하려고 한다.

1998년 출범한 김대중 정부의 대북 포용정책은 □평화·화해·협력□의 실현을 위한 남북한 관계개선을 대북정책의 목표로 설정하고, 이 목표를 달성하기 위해 무력도발 불용, 흡수통일 배제, 화해·협력의 적극 추진이라는 대북정책 3원칙을 발표했다. 대북정책은 민간기업의 대북경협활성화 외에도 북한의 극심한 식량난을 해결하는데 탄력적으로 지원하겠다는 점도 들어있다. 경협활성화와 함께 남북농업개발협력 등을 통해 북한 식량문제를 근원적으로 해결하는 노력도 정부가 지원할 것임을 천명하였다. 남북한 농업협력은 정경분리 원칙하에 북한의 농업구조 개선을 위한 공동사업과 종자, 영농자재, 기술지원 및 농작물 계약재배 등을 추진하고 있다.

) 포용정책은 한편으로는 튼튼한 안보태세를 통해 평화를 유지하면서 다른 한편으로는 화해와 협력을 추구함으로써 북한으로 하여금 스스로 변화와 개혁의 길로 나올 수 있는 적합한 환경을 조성하여 평화적 통일의 기반을 닦고자 하는 정책이다.

) 이종석, □정경분리의 여건조성과 정책과제□, 『대북정경분리정책: 어떻게 실천해 나갈 것인가?』, 민족통일연구원, 1998.

정경분리 원칙은 대북정책에 있어 국민의 정부에게 중요한 정책기조이다. 정경분리 원칙은 좁게는 대북정책에서 정부 당국자간 대화와 경제협력을 분리해서 정책을 수행하는 것을 뜻하며, 넓게는 정부가 남북관계에서 정부관계와 민간관계를 분리 운용하는 것을 의미한다. 즉, 정경분리 원칙은 정부차원의 대북지원은 남북당국간 대화를 통해 상호주의 원칙에 입각하여 추진하되, 민간기업의 대북지원이나 경협은 시장경제 논리에 입각하여 그 기업의 자율적 판단에 따라 추진하도록 한다는 원칙을 말한다. 정경분리 원칙은 남북교류협력의 확대를 가져오고 이것은 남북한의 긍정적 관계형성의 연결고리이자 북한의 개방을 유도하는 열쇠가 된다. 이처럼 정경분리 원칙은 대북정책의 효용성을 증진시켜서 대북정책의 일관성을 유지케하는 토대가 된다.

) 안찬일, □생산적인 대북정책 10대 과제□, 『□98 한국정치학회 춘계학술대회』발표논문, 1998. 4.

그러나 현재 정부의 정경분리 원칙이 아직 일관성을 유지하고 있다고 볼 수 없다. 지난 6월15일 서해교전 이후 7월까지 한달 동안 민간단체와 기업인의 방북이 모두 2건에 그쳤다고 한다. 서해교전 이전인 5월까지 금강산 관광과 경수로 관련 방북을 뺀 방북건수가 월평균 9건이었던 것과 비교하면 큰 차이를 보이고 있다. 그렇지만 교전와중에도 비료지원이나 금강산 관광의 계속, 우리민족서로돕기운동본부의 옥수수 1천톤 지원, 김순권 박사의 방북 등은 정경분리 원칙을 적용한 것이라고 볼 수 있다.

) 남한정부의 정경분리 원칙이 아직 대북정책으로서 정착되지 않았기 때문이지만, 북한의 대응에도 문제가 있다고 할 수 있다.

지난 6월21일 발생한 금강산 관광객 민영미씨 억류사건은 신변안전 문제와 협상과정이 가장 커다란 쟁점이었다. 협상과정의 문제점은 남북당국자간 채널이 없다는 점이다. 이에 따라 민씨 석방도 현대주도로 협상이 이루어졌다. 물론 정부가 막후접촉을 통해 북한 당국자들과 직접적인 접촉을 벌이긴 했지만 돌발사태가 발생할 경우 이를 해결할 수 있는 남북간의 제도적 장치가 없다는 점은 커다란 허점이다. 신변안전문제도 그렇다. 북한의 안내원들로 하여금 북한당국으로부터 받은 교육과 실제 남한사람들은 상당히 다르다고 느끼도록 행동할 필요가 있다. 그런데 우리는 관광규칙에 대해 못마땅해하면서 북한주민들을 동정하며 우습게 여기지 않았는지 생각해볼 일이다.

8월5일 재개된 금강산 관광은 북한이 경제적 이익을 얻기 위해서는 언제든지 자신의 주권을 협상용으로 사용할 수 있다는 것을 보여주었다. 이 합의서는 남한정부 당국자의 조정위원회 참여가 철저히 배제된 것을 정부가 승인함으로써 당국의 의지는 관철되지 못했다. 여기서 우리는 김대중 정부가 국민들에게는 포용정책의 성과가 빨리 나타나기를 조급하게 기다리지 말라고 하면서 스스로는 포용정책의 외피를 유지하기 위해 현대와 북한의 협정을 조급하게 승인하는 자가당착적 모습을 발견할 수 있다.

정경분리가 현실적으로 성공한다는 보장은 없다. 정경분리는 사업성이 없기 때문에 오히려 북한과의 교역을 줄어들게 할 수도 있다. 따라서 대부분 교역은 정치적일 것이고, 향후 수년간 대북교류는 경수로 사업과 같은 정치색 짙은 영역에 의해 지배될 가능성이 높다. 금강산 관광을 대가로 매달 2,500만달러를 제공하는 현대사업은 북한의 입장에서 볼 때 가장 이상적인 교역이다. 북한을 개방하거나 주민 접촉은 거의 없는 상태에서 현금을 받고 있다. 금강산 관광사업은 포용정책의 성과라기보다 오히려 북한에 이용되거나 남한정부를 고립시키고 있는 것 같기도 하다. 달리 말해 북한은 남한의 포용정책이 못마땅하지만 반면, 정경분리 원칙과 상호주의 원칙은 실리적 측면에서 적극 이용하고 있다고 볼 수 있다.

따라서 발전적인 남북관계 개선을 위해서 정부는 북한에게 우리의 화해의지와 포용정책을 분명하게 인식시킬 필요가 있다. 이를 위해서는 북한의 흡수통일 우려를 불식시킬 수 있도록 북한측 입장을 고려한 대북정책을 펴야 한다. 즉, 북한이 공개적으로 지원 혹은 협력사업을 요청한 사항에 대해서는 남한 역시 공개하여 대북사업에 대한 대국민 여론 조성에 활용하는 것이다. 반면, 비공식적으로는 압록강변에 최근 마련된 □중-조 변경무역센터□ 혹은 기타 북·중 국경지역의 보따리 상인을 통해 북한의 우선 필요물품을 적극적으로 투입해 국경무역을 지원, 북한주민들을 위한 직접적인 지원방안도 강구할 수 있다.

) <연합뉴스> 1999년 5월27일자 참조.

또한 정경분리가 제대로 이행되기 위해서는 남한의 대북정책에 있어서 전반적인 개혁이 수반되어야 한다. 즉 지금까지 안보기구가 대북정책 전반을 거의 주도적으로 관장했던 데서 벗어나 그 권한을 정치권, 시장, 시민사회 등 새로운 주체들로 대폭 이관하는 것을 뜻한다.

한편, 정부는 대북 현안들을 사안별로 분리, 완급을 조절하며 교류협력을 추진할 방침으로 알려졌다. 이에 따라 정부는 당분간 정경분리와 연계정책을 배합하면서 상호주의 원칙을 강화할 것이다. 상호주의 원칙은 □주는 것이 있으면 받는 것이 있어야 한다□라는 합리적 논리성을 갖추고 있지만 남북관계에서는 생산적인 결과를 도출하기가 쉽지 않다.

1998년 4월 베이징 회담에서 북한측이 원하던 비료지원에 대한 대응조처로 우리측이 이산가족의 문제를 연계하여 북한이 상응하는 조치를 취해줄 것을 요구한 결과 결국 대북 비료지원도 이루어지지 못하고 이산가족 문제도 해결하지 못하는 정책적 비생산성을 초래했다. 그러나 올해 초 남한정부는 비료 10만톤을 지원하면서 □선(先) 비료지원 후(後) 이산가족문제 논의□라는 □신축적 상호주의□를 천명했다. 하지만 남한정부는 대북 포용정책에 대한 결과 산출에 급급해 비료를 먼저 주었다가 회담이 교착상태에 빠지자 다시 2차분 비료지원 중단으로 대북정책 원칙인 일관성에 혼선을 가져왔다. 또한 지난 6월 서해교전사태와 금강산 관광객 억류라는 돌발상황이 생기자 정부는 □경직적 상호주의□로 돌아섰다. 이러한 입장은 위에서 언급한 것처럼 정경분리와의 연계정책을 어렵게 하는 결과를 낳을 것이다.

) 남한측의 이산가족문제는 인도주의 문제지만 북한측은 정치적인 문제이다. 정치성이 짙은 오래된 쟁점을 북한의 긴급한 식량난과 연계되었을 때 소기의 성과를 기대하기 힘든 일임은 물론 북한으로 하여금 우리측의 인도주의적 동기에 대한 의혹을 불러일으켜 차후 협상에서 어려워질 수 있는 것이다.

남북한 농업의 교류협력에서 가장 큰 문제점은 남북한 모두 농업협력에 대한 구체적인 제도가 정비되어 있지 못한 상태여서 민간차원의 농업협력에 한계가 드러나고 있다는 것이다. 북한에 대한 지원형태가 계획에 의한 것이 아니라 정치적인 논리에 의해서 많은 부분들이 이루어져 왔다. 또한 일시적인 지원이 많아 지속적인 북한과의 연계장치가 미비하였다. 이를 극복하기 위해서는 장기적인 안목에서 일관성 있는 정책을 가지고 창구의 다원화를 꾀해야 할 것이다. 물론 일회성이 아닌 지속성을 갖고 남한이 주도하면서 국제기구와 연계된 지원형태를 가지고 이들 국제기구들을 활용할 필요성이 있다.

앞으로 정부가 남북농업협력은 물론 포괄적인 대북정책을 위해 필요한 정책적 논의점이 무엇인지 제시하고자 한다.

첫째, 정경분리 원칙은 상호주의와 양립하기 어려운 경우가 생길 것이다. 냉전논리와 탈냉전 상황이 서로 교차되는 이원적 구조하에 대북정책 변화의 방향은 변화된 현실과 기존의 대응논리간의 괴리로 정책적 비일관성, 비효율성, 정책적 혼선을 야기하고 있다. 향후 이러한 남북한에 발생하게 될 사안에 대해 정경분리와 상호주의의 적용범위에 대한 원칙을 마련해야 한다.

둘째, 정경분리 원칙의 입장에서 과연 북한의 요구를 어디까지 수용할 것인가 하는 문제이다. 북한의 입장에서는 선별적인 교류를 허용할 것인데, 그렇다면 이에 대한 우리는 어떠한 입장을 견지해야 하는지 명확한 원칙이 필요하다. 향후 북한은 경제분야에서 특히 농업경제분야에 대한 남북교류협력에 한에서는 적극적일 것이다. 무조건적인 농업협력과 대북투자 차원이 아닌 남한의 경제적 이득이 함께 고려될 수 있는 사업을 승인, 지원해야 한다.

셋째, 남북관계개선에 어떤 기여를 할 수 있을 것인가 역시 문제이다. 북한은 기본적으로 이중적인 대남전략을 지난 50여년 동안 일관성 있게 추진해왔다. 이러한 북한의 대남정책에 대응하여 정부가 어떻게 탄력적인 대북정책을 구사할 것인지 논의되어야 한다. 정부는 현재 북한에 가장 현실적인 도움이 되고 있는 남북농업협력을 북한의 대남정책에 대응하는데 활용할 수 있다.

Ⅴ. 결  론

1995년 수해로 심각해진 북한의 식량난은 자연재해와 더불어 사회주의 집단농업생산체제의 모순에 기인한 구조적인 문제가 근본원인이다. 중앙계획경제에 따라 군수산업에 치중하면서 농업물자 부족으로 생산기반이 취약해졌고 비효율적인 계획생산과 생산수단의 국유화로 인해 농민들의 영농의욕 감퇴가 북한농업의 생산성을 크게 떨어뜨린 것이었다.

북한의 식량난과 전반적인 경제침체는 남북한 관계와 대외관계, 북한 내부 사회에 커다란 영향을 미쳤다. 식량난으로 인한 북한의 붕괴 위기에 대처하기 위해 남한정부는 다각적인 대북지원 정책이 불가피했다. 북한의 식량난은 남한정부로 하여금 적극적인 대북지원과 함께 남북교류·협력을 통한 남북관계 개선 정책으로 변화시키는 직접적인 동기로 작용했다.

한반도의 주변 4강인 미·일·중·러의 북한 식량문제에 대한 반응은 북한에 대해 □우선 지원□으로 나타나고 있지만 각국의 이익에 따라 조금씩 다르게 나타나고 있다. 그러나 국제사회에서 가장 많은 대북지원을 하고 있는 미국은 일부 경제제재 해제와 활발한 농업교류협력 등 북한과의 관계도 가장 큰 변화를 보이고 있다. 상대적으로 일본은 초기 대북지원과 달리 최근 군사안보적 차원에서 경색국면을 맞고 있다. 중국과 러시아는 탈냉전이후 소원했던 북한과의 관계를 개선하는 한편, 대북지원 및 경제교류협력이 다시 복원되고 있다.

북한의 식량난은 내부적으로 상당한 변화를 가져왔다. 김일성 사망 이후 김정일체제로의 변화시기에 발생한 북한의 식량난은 정치적·사회적 김정일의 지지기반을 약화시켰다고 볼 수 있다. 북한의 급박한 식량난이 없었다면 주석제의 존속과 김정일의 주석취임이 이뤄졌을 가능성도 배제할 수 없다. 또한 식량난에 따른 중앙배급체계의 공급부족은 비공식경제 부문을 급속히 확대시켰으며, 북한 주민들은 이념적 가치보다 물질적 가치를 중시하는 방향으로 가치의식이 변화되고, 지도층에 대한 불신 등 기존 사회통합력이 약화되고 있다.

그러나 북한정부는 1999년 사회주의 개정헌법과 인민경제계획법, 농업법 등의 정책개선을 통해 농업생산력 증대를 꾀하고 있다. 이와 더불어 북한의 식량난 해소를 위해 국제사회와 남한은 현재까지 13억9천만달러를 넘는 지원을 계속하고 있다. 또한 남한은 북한의 농업정책 개선과 자생적인 농업생산력 증가 방안에 대해 적극지원에 나서고 있다. 이러한 남북한 농업협력을 위한 의지와 노력은 북한 경제력 향상은 물론 화해·협력을 지향하는 남북관계 변화에 큰 도움이 될 것으로 예상된다.

한편 앞으로의 대북지원은 좀더 종합적이고 장기적인 시각을 갖는 협력방안이 모색되어야 한다. 이를 위해서는 북한이 현실적으로 수용가능하고, 남한이 지원가능한 종합대책이 무엇인가에 대해 상호 연계된 조정이 있어야 한다. 남한 기준의 물량위주식 지원보다는 북한 나름대로의 정치적, 경제적 만족도를 고려해 북한식의 농업발전 방식을 지원하고 충족시킬 수 있는 협력방안이어야 한다. 그리고 앞에서 제시한 농업협력의 단계별 추진방안과 보완적 농업생산 협력사업을 바탕으로 정부와 민간단체의 역할을 분담하여 체계적으로 이뤄져야 한다.

또한 성공적인 남북한 농업협력을 위해서는 정부의 대북정책을 보다 명확하고 실천적인 원칙이 뒷받침될 수 있도록 고려해야 한다. 정부는 남북한 관계 사안별 협의와 관련해서 정경분리 원칙과 상호주의 원칙이 양립 가능하도록 신축적인 정책의 한계를 명확히 하고, 북한 요구의 수용한계, 일관성 있는 대북정책을 펼 수 있는 기본원칙을 마련해야 한다. 차기의 남북한 농업협력은 식량안보, 식량주권, 환경생태적 공익기능, 국토균형개발 등 한반도 농업자급률을 고려한 협력이 시행되어야 할 것이다.

이밖에 정부는 남북한 농업협력을 위해 계속 제기되던 국제기구 활용을 실행에 옮겨야 할 시기이다. 남북한이 농업협력을 활용할 수 있는 대표적인 국제기구들로는 아시아·태평양경제사회위원회(ESCAP), 유엔개발계획(UNDP), 유엔식량농업기구(FAO), 국제농업개발기금(IFAD) 등이 있다. 또한 북한이 아직 가입하지 않고 있는 아시아개발은행(ADB), 세계은행(WB), 국제통화기금(IMF), 국제부흥개발은행(IBRD), 국제개발협회(IDA) 등에 가입해 이들 기구로부터 재정적, 기술적 지원을 받을 수 있는 방안을 위해 연구팀을 마련, 본격적인 실천을 해야한다.

본 논문의 한계는 여타 북한연구와 마찬가지로 실증적인 자료 부족과 접근의 어려움, 그리고  대북정책적 차원에서의 농업협력의 접근이 쉽지 않았다는 점이다. 또한 논의의 범위가 광범위하고 심층적인 연구를 수행하지 못하여 구체적인 정책대안을 제시하지 못했다는 데에 한계가 있다. 그러나 어떠한 남북한 관계 분야보다도 농업협력은 가장 급박하고 현실적인 논의가 필요한 분야이다. 따라서 남북한 농업협력에 필요한 명확하고 실천적인 대북정책의 원칙 마련을 위해 앞으로 더많은 연구와 논의들이 이뤄져야 할 것이다.

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