탈북주민의 난민지위획득에 관한 정부의 개입방향에 대하여

- 양면게임을 통한 전략적 접근 -

김 언 용

Ⅰ. 서론

2000년 6월 13일 역사적인 남북 두 정상간의 회담과 6.15선언 이후 남북관계가 교류와 협력의 분위기를 조성하고 있음을 보게될 때 정치적인 관계에 있어서는 통일을 향해 한 걸음 더 나아간 듯하다. 그러나 우리가 바라는 통일의 모습이 정치적인 부분을 포함하는 경제적, 문화적, 정신적인 통일을 의미하는 것이라면 통일문제에 있어서 인권문제를 고려하지 않을 수 없겠고, 이에 관해 넓게는 북한 전체의 인권문제와 좁게는 북한내 수용소의 인권문제를 살펴볼 수 있을 것이다. 이러한 맥락에서 현재 심각한 식량위기로 탈북하여 중국과 러시아 등지에서 유랑하고 있는 탈북주민들의 인권문제를 생각할 때 그들의 문제를 우리가 해결하지 못한다면 어떻게통일을 준비하면서 2,000만 북한동포를 포용할 것인가? 하는 고민이 일게 된다.

이러한 탈북주민문제는 1990년대 이후에 본격적으로 등장하게 되었는데 이는 북한의 식량실태가 공산진영의 붕괴로 식량구입이 어려워지고 1993년의 냉해, 1994년의 우박피해, 1995·6년의 수해 등으로 식량난이 가속화되면서부터였다. 식량난과 아울러 체제이완 현상이 나타났고 이러한 요인들은 식량을 구하러 북한주민들이 국경을 넘는 이유가 되었다.

의사소통의 용이함 때문에 조선족이 거주하는 중국의 동북 3성지역에 탈북주민들이 많으며 러시아, 동남아시아까지 탈북주민들이 이동하고 있는 실정이다. 이러한 탈북주민이 문제가 되는 것은 이들이 북한의 구조적인 경제정책의 실패로 등장한 식량난민으로 중국, 러시아, 동남아시아 등에서 인권을 보장받지 못한 채 여성의 경우 인신매매에 연루되거나, 남성의 경우 심각한 노동력 착취를 당하고 있다는 사실이다. 또한 이들이 북한으로 되돌아갈 시 북한헌법에 의해 □국가반역자□로 규정되어 중형에 처해진다는 사실이다.

이러한 탈북주민을 난민으로 보아야 하는가에 대해서는 재류국의 입장과 UNHCR의 입장이 차이를 보이고 있고 또한 국내에서도 한국정부와 시민단체의 입장이 다르다. 재류국인 중국과 러시아등은 국제사회의 문제로서 탈북주민문제를 다루기를 꺼려하는 태도를 보이고 있으며 한국정부가 개입하는 것을 반대하고 있다.그리고 UNHCR에서는 난민개념의 확대해석을 기피하는 경향을 보이고 있고 이에 대한 한국정부는 외교적 비화를 우려하여 소극적인 정책을 취하고 있다. 그러나 국내 시민단체들은 탈북주민의 난민지위인정을 계속 주장하고 있다.

탈북주민의 지원에 대한 관심이 국내·외적으로 고조되고있는 상황에서 기존의 논문들이 중국과 북한, 러시아, 그리고 한국간의 외교적 관계를 염두에 두고 현실적인 어려움을 고려하여 정부보다는 비교적 운신의 폭이 용이한  NGOs의 활동에 주목하고 있음을 보게된다. 그러나 본 논문은 한국정부가 남북관계의 평화구도가 경색되는 것을 막고 중국과 러시아와의 외교적 비화를 우려하여 탈북주민에 대한 보호와 지원문제를 소극적으로 다루어 온 것을 이제는 한국정부가 적극적으로 다루어야 한다고 보고 그렇다면 어떠한 방향으로 접근할 것인가에 대해서 로버트 D. 푸트남 교수의 양면게임의 논리를 통해 국내적 차원에서와 국제적 차원에서 적극적이고 포괄적인 방법으로 접근해야한다는 것이다.

이러한 탈북주민문제의 정부의 접근방안에 대해서 본 논문이 취한 방법은 다음과 같다. 먼저는 기존 논문 및 문서에 대한 서류를 검토하여 현재까지 다루어온 탈북주민문제의 방향과 논점을 이해하였고 다음으로는 종단면적인 분석에서 양면게임의 논리를 통한 횡단면적 분석으로 본 논문에서 목적하고 있는 바 한국정부의 개입방향에 대해 정리하는 방식을 취하였다. 본 논문에서 취하고 있는 방법상의 한계로는 탈북주민문제에 대한 기초자료가 탈북주민의 재류국들의 외교적 입장차이로 공식적인 통계로서 불충분하다는 것과 한국정부의 개입방향에 대한 포괄적이고 거시적인 접근으로 실제적인 접근방법에 대해서 취약하다는 것이다. 그럼에도 불구하고 한국정부의 지원방법에 대한 방향성 모색은 정부의 개입이 꼭 필요한 시점에서 방향에 대한 전체적인 구도의 밑그림을 제공하는데 의의가 있다 하겠다.

Ⅱ. 연구의 방법 : 양면게임의 전략 도입

1. 양면게임의 전략 도입

양면게임(Two-level game)은 국제정치와 국내정치가 □언제□, □어떻게□ 상호영향을 주고받는 인과관계가 성립하는가? 에 주목하고 있는데 국제정치와 국내정치가 서로 얽혀있는 관계에 대한 이론적 접근에 있어서 국제정치가 국내정치에 영향을 주거나 혹은 그 반대의 경우라는 순차적인 관계설정이나 단순한 관찰이 아니라 양분야를 포괄하는 일반적 이론의 추구라는 측면에서 국제협상이론으로 접근하고 있다. 이러한 양면게임은 양 분야가 상호영향을 주고 받으면서 동시에 진행된다는 것을 기본 시각으로 하고 있는데 이를 국내차원과 국제차원으로 나누어 살펴보면 국내차원에서는 여러 국내집단들이 정부로 하여금 그들에게 유리한 정책을 취하도록 압력을 가하므로 자신의 이익을 추구하려 하고 정치가들은 이러한 국내집단과 연합하여 권력을 유지 또는 획득하려 한다. 국제차원에서는 국가가 국제사회의 영향으로 일어나는 불리한 결과를 극소화 하고자 하며 동시에 국내세력의 만족을 극대화하려 한다. 이처럼 외교 및 국내정책에 대한 정책결정자는 국제적 차원의 게임과 국내적 차원의 게임 둘 다 무시할 수 없는 가운데 있다. 따라서 한 게임판에서의 수를 둘 때에도 다른 게임판에서 세력의 재편을 유도하여 양면게임이 아닌 상황에서는 불가능했던 목표가 달성되도록 고심하게 된다.

1) Robert D. Putnam, □외교와 국내정치□,『외교와 정치: 세계화 시대의 국제협상논리와 전략』(오름, 1995. 8), p42

이러한 목표달성에 있어서 윈셋(win-set)이 중요하게 고려되는데 이는 협상에 있어서 내부구성원간의 국내적 비준을 얻을 수 있는 모든 합의의 집합을 의미한다. 윈셋이 클수록 국내의 비준 가능성이 커지게 되고 이러한 윈셋이 협상당사자의 쌍방에 있어서 교차되는 부분이 많다면 합의의 도출가능성이 커지게 된다. 윈셋의 크기는 국내의 지지그룹들간의 세력분포, 선호, 그리고 가능한 연합에 의하거나 그 나라의 비준에 관한 정치제도와 협상담당자가 전략적으로 조작하므로써 영향을 받는다. 양면게임을 효과적으로 전략적으로 수행하기 위해서 협상담당자는 자국의 윈셋을 축소하거나 또는 확대하기도 하고 상대국가의 윈셋을 확대하거나 국내 이익집단의 초국가적 로비를 통해 원하는 바를 얻어 내려한다.

) Robert D. Putnam, □외교와 국내정치□, p48

) 상게서, p54-67

이러한 양면게임이론은 외교적 수단으로서 다양한 접근법을 시사함으로써 한국정부에게 복합적인 정치적 이해와 인도적 지원이라는 사안이 걸린 □탈북주민의 난민지위 획득□에 대해 효과적인 접근법을 보여 줄 수 있을 것이다.  따라서 본 논문은 로버트 D, 푸트남 교수의 □양면게임의 논리□를 활용하여 국제적 차원과 국내적 차원에서 어떻게 한국정부가 주도적으로 그리고 포괄적으로 탈북자 지원문제에 개입할 수 있는가를 국제차원에서 개별 국가사이의 관계를 다루는 종단면적인 분석에서 국제차원과 국내차원을 종합한 횡단면적인 분석으로 접근해 보려 한다.

2. 탈북주민문제의 양면게임적 구조

1) 국내적 구조

탈북주민문제의 당사자인 북한은 탈북주민을 식량난에 따른 생존의 위협으로 탈출한 난민이 아니라 북한체제를 이탈한 □국가 반역자□로 규정하고 있다. 이는 북한 헌법 □조선민주주의 인민공화국 사회주의 헌법□(1998 개정) 제 5장 <공민의 기본권리와 의무>에서 언급한 제 63조의 집단주의 원칙에 근거한다. 이에 따라 탈북주민은 북한 형법 제 47조에 의해 7년이상의 로동교화형에 처하거나 사형 및 재산몰수형의 중형을 받게 된다. 이는 북한의 지배층인 핵심계층이 체제를 유지하기 위해서 주민통제를 목표로 제정한 것으로 탈북주민문제에 대한 북한의 입장이 지배층의 입장이며 다수의 피지배층인 동요, 복잡계층의 의견이 반영되지 못한 것임을 알 수 있다. 최근 북한 지배층에 대한 반체제성향의 운동이 조금씩 외부세계로 알려지게 되었는데 이는 북한 지배층의 지배력에 피지배층의 저항이 고조되고 있는 과정으로 볼 수 있을 것이다.

) 조서영, □재외 북한이탈주민 인권보장에 관한 연구□, (서강대학교 석사학위논문, 1998), p40

) 김명기, □재외 북한난민에 대한 강제송환의 위법성□, 『월간북한』, 2000, 3, p154

) 통일원,『統一速報』,91-21, p5

중국은 탈북주민문제를 국내적으로 소수민족정책의 연장선에서 조선족 사회와 탈북주민간의 연대 가능성을 우려하고 이를 방지하고자 한다. 러시아는 탈북주민에 대해 국내 인권단체들의 요구와 우호적인 고려인들에 의해 몇몇 탈북주민에 대해서는 UNHCR과 협력하여 난민지위를 인정하였지만 공식적으로 탈북주민에 대한 난민지위를 인정하지는 않고 있다. 한국정부는 중국과 러시아, 그리고 북한의 외교적 관계를 고려하여 소극적으로 다루고 있고 국내 NGOs들은 탈북주민을 난민으로 인정해야 한다고 강하게 주장하고 있다.

2) 국제적 구조

□탈북주민문제의 해당관련국 및 국제사회가 탈북주민을 어떻게 정의하고 있는가?□에 대해서는 그 정치적·외교적 상황에 따라 입장이 다르다.

<표 > 탈북주민문제관련 해당 관련국 입장

해당국 개념	북한	중국	러시아	한 국	UNHCR
개 념	국가반역자	불법 월경자	불법 월경자	국 민	난 민

<표 1>에서 보다시피 북한은 탈북주민을 북한헌법을 근거로 □국가반역자□로 규정하고 있고 중국과 1960년대 □중국·북한 범죄인 상호인도협정□을 체결하고 1957년에 러시아와 □민·형사문제에 있어서 호상법적효력에 관한 조약□을 체결하여 주변국들에게 송환을 요구하고 있다. 중국과 러시아 또한 북한과의 협정 및 조약에 의해 탈북자를 불법월경자로 규정하여 이는 중국과 북한 또는 러시아와 북한간의 현안이지 국제사회가 관여할 사안이 아니라고 주장하고 있다. 한국은 국내법상 헌법 제 2조에 북한주민을 한국국민으로 인정하고 있지만 외교적 비화를 우려하여 소극적인 자세를 취하고 있으며 UNHCR은 탈북주민을 최근 난민으로 보려는 추세에 있다.

이처럼 탈북주민문제는 각국 간의 국내적 상황과 외교적 관계의 두 구조로 연계되어 있기에 양면게임의 논리로 접근하기가 적절하다고 본다.

Ⅲ. 탈북주민문제의 등장

1. 탈북주민문제의 등장 배경

탈북주민은 북한 내에서 심각한 식량난을 이기지 못해 국경을 넘게되는 것이 대부분인데 이러한 식량난의 원인은 크게 북한자체의 문제와 북한의 외부적 환경의 문제로 구분할 수 있다. 먼저 북한자체의 구조적인 이유를 살펴보면 북한은 첫째, 주체농법에 의한 농업생산력의 격감과 집단 농장의 비효율적인 농업운영으로 생산력의 저하 현상이 야기되었고 둘째, 상습적으로 냉해가 존재하는 자연조건을 갖추고 있으며 셋째, 황해도 일대의 평야지대를 제외하고는 평지보다 산지가 압도적으로 많은 불리한 영농조건을 가지고 있다. 넷째, 영농장비와 기술의 낙후 등으로 인한 식량생산성의 정체 내지 감소경향이 수년간 지속되었고 마지막으로 지나친 농지개간사업으로 인한 산야의 황폐화가 홍수등의 자연재해로 이어지게 되는 등의 문제를 안고 있다. 그러나 이러한 문제점들이 1980년대까지 심각한 식량난으로 이어지지 않은 것은 구소련과 중국 등의 동맹국으로부터 유료나 곡물을 무상지원을 받을 수 있었고 또는 □우대가격□이라는 조건으로 국제가격의 절반수준으로 식량구입이 가능했기 때문이었다. 이에서 보다시피 북한주위의 대외적인 환경의 변화가 오기 시작한 1980년대 말 이후 사회주의권이 붕괴되면서 소련과 중국으로부터의 곡물지원이 어려워졌고 특히 중국이 흉작으로 자체식량공급 부족을 이유로 1994년 하반기 대북 식량수출을 중단하면서 식량난은 심화되기 시작했다.

) 법륜, □북한식량난의 원인과 대북지원의 논리□, 한국정부와 민간단체의 대북지원의 필요성에 대한 공청회 발표 원고임, (1997, 3)

또한 북한경제의 침체도 원인이 되는데 이것은 동구사회주의권의 해체로 에너지와 원자재 공급을 이들 국가와의 교역에 의존하고 있던 북한이 심각한 에너지 위기를 겪게 되면서 1980년대 이후 북한경제는 심각한 침체기로 접어들었다. 이러한 에너지위기는 북한의 전 산업을 마비시켰는데 한 부문의 공장 가동이 중단되면 연관된 공장의 가동도 중단되는 연쇄현상으로 생필품의 부족사태와 비료, 비닐, 농약 등 농자재는 물론 농기계의 생산도 중단되었다. 이는 곧장 농업생산의 감소로 이어져 식량생산문제를 심화시켰던 것이다.

5) 김정님, □북한 식량난민의 분포 및 인권실태□, 경상대학교 통일문제연구소 학술세미나, 북한인권 및 탈북자인의 실태와 해결방안의 발표원고, (2000, 5, 18), p5

이러한 식량난에 대해 구체적으로 살펴본다면 북한 주민을 2,200만으로 보고 북한 주민의 연간 식량소요량은 1인당 0.3톤을(1980년대 남한소요량인 1일 825그램 기준)기준으로 계산하면 6백 60만톤이 되고, 종자나 기타 가축의 사료 등으로 1백만 톤을 계산한다면 7백 60만 톤이 된다. 그러나 북한의 식량이 1980년대의 5∼6백만 톤 수준에서 1990년대 초반의 4∼5백만 톤으로 낮아지고, 자연재해의 발생으로 1994년 10월 황해남북도 지역의 우박피해, 1995년 7, 8월 두 번에 걸친 홍수피해, 1996년 8월초의 홍수피해, 1997년 바다해일로 인한 약 10만 헥타아르의 농토 손실등의 연속적인 피해로 인해 생산량이 3백만 톤 정도로 격감하여 식량난이 절정에 이르렀다. 1998년 3월 2일 북한의 □큰물피해대책위원회□가 발표한 바에 따르면 순수식량으로 필요한 양이 482만 톤이고, 1997년 생산량은 268만 톤이어서 최소한 200만 톤의 식량이 부족하다고 하였다. 이러한 북한 주민의 식량난은 곧 대량 아사자를 낳게 되었고 이에 따른 영양실조 및 질병만연과 식량절도와 강탈, 폭력과 살인등 사회전반의 참혹함은 말할 수 없을 정도다.

) 강정구, □북한 식량난과 사회변화□, 『1999 민족의 희망찾기』, p19

1998년 12월 우리민족서로돕기 불교운동본부에서 발표된 『북한 식량난민 1694명 면담조사 결과 북한 식량난의 실태보고서 』에 의하면 조사대상자의 64%이상이 1994년도에 이미 식량배급이 끊어졌다고 증언함으로써 북한주민들간에 식량을 구하기 위한 이동현상이 일어나게 되었다. 실제로 1993년 이후부터 함경북도와 양강도 등의 북부지역에서 황해도 쪽으로 이동하는 □식량 구하러 다니기□가 발생하게 된 것으로 보고 있다. 식량조달의 방법으로 생활필수품을 바꾸는 것이 기본이었는데 빈곤층의 일부는 중국의 친척의 도움을 받고자 월경하는 사례가 등장하게 되었다. 그러나 이때는 중국에 사는 친척으로부터 돈을 받고 북한으로 돌아오는 유형이 다수였다.  그러다 1994부터 1995년 사이에는 홍수피해의 영향으로 황해도 남북도 □식량 구하러 다니기□의 주민을 지탱해 주고 있었던 일부의 협동농장과 텃밭생산의 잉여식량의 원천이 파괴되므로 이 시기에는 단기적 월경자의 성격에서 중국에 숨어살기 위한 월경자들의 수가 증가하였다. 1995년 11월부터 1996년 사이에는 중국으로의 난민이 본격화되기 시작하였고 1997년 이후로는 급격하게 그 수가 증가한 것으로 보고 있다.

) 이영화, □재중 북한난민의 실태 및 보호방안□, 북한인권난민문제 국제회의에서 발표한 원고 . (1999, 12), p86

이러한 탈북주민은 국경지역이 맞닿은 중국과 러시아에 가장 많이 분포되어 있는데 이는 언어상의 용이점과 국경지역과의 가깝다는 것, 중국의 조선족 또는 러시아의 고려인으로부터의 도움에 대한 기대심리에 따른 것으로 보인다.  따라서 탈북주민에 대한 실태연구는 탈북주민이 주로 분포하고 있는 중국과 러시아를 중심으로 다루려한다. 이외에도 탈북주민들은 북한으로부터 직접, 혹은 중국을 경유하여 불법적으로 동남아시아로 들어가는 경우가 있는데 수 백명선으로 파악되고 있다. 이들은 대개 적절한 체류허가서를 지니고 있지 않으며 국제법상의 규정되어 있는 난민의 피보호권리에 대해 모르고 있기 때문에 중국이나 러시아에 비해 단속이나 체포조의 활동이 미미한 곳임에도 불구하고 UNHCR에 보호요청을 하지 않는 것으로 보인다. 이들 동남아시아의 미얀마, 베트남, 태국 등의 국가에서는 탈북주민에 대해 UNHCR의 활동을 보장하고 이에 협조하는 호의적인 분위기이며 북한당국의 강력한 외교적 반발이 없을 시는 이를 묵인하고 있다. 실제로 국내 탈북주민의 입국현황을 살펴보면 최근 이러한 동남아시아국가들을 경유하여 UNHCR의 난민지위를 획득하고 한국으로 들어온 경우가 상당하다.

2. 탈북주민의 실태

1) 중국거주 탈북주민의 실태

) (사)좋은벗, 『두만강을 건너온 사람들』, (정토출판, 1999), p 23 ,중국 동북부지역 2,479개 마을 북한 식량난민 실태조사 참조

이들은 중국의 경우 연변을 중심으로 주로 동북 3성에 거주하고 있다.그 인원은 많게는 30만에서 적게는 15만정도로 추정되고 있는 실정이며 최근 UNHCR의 공식통계에 따르면 재중 탈북주민들의 숫자가 약 10만명에 이른다고 한다. 이러한 재중 탈북주민에 대하여 정확한 자료가 제공되지 못하고 있는 것은 북한과 중국당국의 탈북자들에 대한 규제 때문에 탈북자들에 대한 조사환경이 극도로 제한되어있고 북한이나 북한의 주변국 정부의 공식기관의 통계가 발표된바 없고 일부 국내 NGOs의 위험을 무릅쓴 조사활동으로 일부 밝혀지게 되었다. 그러나 이러한 부족한 자료가 시사하는 바는 더 많은 탈북주민의 존재가능성에 대한 우려를 나타내고 있다는 면에서 탈북주민실태의 심각성을 높이고 있다.

) 『동아일보』(서울), 2000. 8. 2, 탈북주민의 수는 7월 29일 UN을 방문한 한나라당 의원들과 프렌더가스트 유엔사무차장 및 유엔난민고등판무관 관계자의 면담을 통해 밝혀졌다.

이러한 중국거주 탈북주민은 조선족 비율이 높은 마을일수록 거주하는 탈북주민이 많고 거주기간은 3개월 미만이 50.3%, 6개월 이상이 28.8%로 나타났다. 이것은 탈북주민이 식량을 구하기 위해 월경하여 단기간 머무르는 □식량난민□에 해당하지만 일부는 장기체류자의 성격을 띠고 있는데 이는 북한으로부터 먼 지역일수록 비율이 높게 나타났다.  또한 여성의 경우는  75.5%, 20∼30대가 60.2%, 결혼하여 생활하는 사람이 51.9%에 달하는데 연변을 제외한 동북3성에서 거리가 먼 중국내지의 상황을 살펴보면 여성이 90.9%, 20∼30대가 66.5%, 결혼형태의 거주가 85.4%로 여성들이 중국 내에서 결혼을 통하여 정착하는 현실을 보여주고 있는 것으로 파악된다. 그러나 이는 본인의 의사와 반한 인신매매에 의한 강제 결혼형태이거나 법적보호를 받지 못하는 사실혼의 경우가 대다수이다.

탈북주민의 69.6%가 결혼이나 친인척에 의탁하여 생활하고 있고, 중국 내에서 노임은 받지 못하고 숙식만 해결되는 사람도 49.9%에 이르는 것으로 파악된다. 이는 탈북주민을 보호하거나 일을 시켰을 경우 적발시 3,000∼10,000위안의 벌금을 내야하기에 중국주민이 도와주기를 꺼리고 있는 실정이고 또 최근 연변지역의 경제가 침체되어 있는 분위기이기에 일자리가 많지 않은 형편이다. 여성의 경우 신분을 감추고 가정에서 주로 할 수 있는 보모, 간병인, 식당일 등을 하고 남성의 경우 농촌에서 농사를 하거나 남들이 꺼리는 일로 인분수레 끌기, 벌목공, 탄광일, 석탄보일러 때는 일등을 주로 하고 이들은 중국인들이 받는 임금의 30∼50%정도의 낮은 임금으로 노동력을 착취당하고 있다고 하겠다.  또한 아동의 경우는 중국의 역전이나 시장을 떠돌면서 음식과 돈을 구걸하고 다니는 일명 □꽃제비□들로 생활하는 데 주로 10세이상의 남자아이들이 대부분이다. 한창자랄 나이인데도 영양공급이 제대로 되지않아 15세 이상인 청소년들도 10∼12세 정도의 키와 체격을 가지고 있다. 이들은 양 부모가 모두 사망하거나 병을 앓고 있어서 집에서 먹고 살수 없어 집을 뛰쳐나온 아이들이 대부분이다. 이들은 여러번 구걸하다 중국공안에 잡혀 북한으로 송환된 경험을 갖고 있는데 그럼에도 이들이 또다시 월경하는 것은 아동의 경우 북한에서의 처벌이 경미한 것과 북한 내에서 식량난이 해결되지 않으므로 어쩔 수 없이 다시 월경하게 되는 경우가 많다 하겠다. 최근에는 범죄조직을 만들어 치안에 위협이 되는 경우가 있기도 하다. 1998년도 11월에서 12월의 한달 사이에 중국공안에 연행되어 북한으로 강제 송환된 탈북주민은 연변지역에서 1,857명, 동북3성지역은 584명에 이르는 것으로 파악된다.

2) 러시아거주 탈북주민의 실태

) 윤여상, □재러시아 북한난민의 실태 및 보호방안□, 북한인권·난민문제 국제회의 발표원고, (1999, 12), p97

러시아에는 크게 세부류의 북한거주민 형태가 있다. 먼저는 외교관, 상사원 및 적법절차에 따라 송출된 노동자들로서 러시아거주 북한인의 대부분이다. 이들은 주로 모스코바에 거주하는 외교관과 상사원을 제외하고는 대다수가 연해주, 하바로프스크, 아무르지역 등 러시아 각 지역의 벌목장, 농장, 탄광 및 건설 사업장에 종사하고 그 수는 현재 약 12,000명 정도로 파악되는 북한의 노동자들이다.  다음으로 불법적으로 작업장과 근무지를 이탈하였으나 북한으로의 귀환이 가능한 자들로 기간이 3개월 미만이거나, 상급자에게 일부의 외화를 상납하거나, 한국인과의 접촉이 없는 단순외화벌이였을 경우는 묵인되나 정해진 기간이 지나게되면 불법체류자의 신분이 된다. 마지막으로 불법적인 탈출과 장기간의 탈출로 북한으로의 귀환이 불가능한 자이거나 한국행을 희망하는 자들이다. 또는 CIS국가 또는 몽골등지로 유입되어 한국행을 희망하는 자들과 탈북주민으로 파악되는 부류이다.  이들에 대한 정확한 규모는 아직 파악되지 못하였으나 통일부 산하의 통일연구원은 이들을 200∼300명 정도로 추정하고 있다. 이들은 합법적으로 입국하여 작업장을 탈출한 경우가 대부분이기에 여성을 찾아보기가 어렵고 20∼30대 또는 40대의 단신 남성들이 주류이다. 이들은 대체적으로 북한에서 출신성분이 우수하고 고학력출신이 많은데 이는 러시아로의 파견이 북한 내에서의 근무조건보다 낫기에 비교적 우수한 인력들이 선발되기 때문이다. 하지만 작업장을 탈출하는 사람들을 비교해 보면 상대적으로 출신성분이 낮은 지방출신들이 평양출신들에 비해 월등히 많다.

) 통일연구원, □북한인권백서 1999□, (서울:통일연구원, 1999) p138

이들이 탈출하게 되면 최소한의 생계유지와 은신처 확보를 위해 언어가 통하는 고려인들이 많이 거주하고 있는 극동지역과 중앙아시아지역, 모스코바 등지로 은신을 시도하는데 현지 고려인의 별장이나 자택, 또는 러시아인의 집, 교외의 농장, 공장 등에 노동력을 제공하고 은신처를 제공받고 있다.  러시아 경찰의 단속과 북한 체포조의 단속을 피하기 위해 주거지를 자주 옮기는 실정이며 겨울이 길고 추위가 심하기에 노숙이 어렵다는 것이 가장 큰 문제가 되고 있다. 이들이 탈출할 때는 최소한의 생계유지 수단을 갖지 못한 상태로 현지어를 일정수준으로 구사하는 경우는 일자리를 얻는 것이 용이하나 그렇지 못할 경우 최하의 급여를 받으며 일용직 노동자로 일을 하거나, 현지주민이나 한국인등의 도움을 받아 생활하게 된다.  이들이 북한으로 귀환을 포기하게 되면 한국 행과 러시아 현지체류, 제3국으로의 이주를 희망하게 되며 이들 중 소수는 러시아 주재 UNHCR을 통해 난민지위를 인정받아 한국으로 오기도 했다.

Ⅳ. 탈북주민 문제의 전개

1. 난민의 정의

) UNHCR, □난민 관련 국제조약집□, (UNHCR, 1997) p69

1951년의 □난민의 지위에 관한 협약(Convention Relating to the Status of Refugees)□ 제 1조 A항 제 2호에 따라 □난민□의 용어의 정의는 다음과 같은 자에게 적용된다. □1951년 1월 1일 이전에 발생한 사건의 결과로서, 또한 인종, 종교, 국적, 특정사회집단의 구성원 신분 또는 정치적 의견을 이유로 박해를 받을 우려가 있다는 충분한 근거가 있는 공포로 인하여, 자신의 국적국 밖에 있는 자로서, 국적국의 보호를 받을 수 없거나, 또는 그러한 공포로 인하여 국적국의 보호를 받는 것을 원하지 아니하는 자, 또한 그러한 사건의 결과로 인하여 종전의 상주국 밖에 있는 무국적자로서, 상주국으로 돌아갈 수 없거나, 또는 그러한 공포로 인하여 상주국으로 돌아가는 것을 원하지 아니하는 자□이다.

1967년의 □난민의 지위에 관한 의정서□(Protocal Relating to the Status of Refugees)는 1971년의 □난민의 지위에 관한 협약□의 정의에서 □1951년 1월 1일 이전에 발생한 사건의 결과로서□라는 시간적 제한 규정을 삭제하여 수용한 것이다. 이는 1951년이라는 기한설정이 협약이 체결될 당시 존재하는 난민상황에 대해서만, 또는 이미 발생한 사건으로부터 일어날 수 있는 난민상황에 대해서만 제한하려 했던 기대에서 비롯된 것이었는데 시간이 흐름에 따라 새로운 난민상황이 출현하여 1951년 협약규정을 새로운 난민에게 적용해야할 필요성에 따른 것이었다.

그리고 1969년의 OAU(아프리카 단결기구)협약(OAU Convention Governing the Specific Aspects of Refugee Problem in Africa, September 10, 1969)의 제 1(2)조에서는 난민에 대한 정의로

□자신의 출신국 또는 자신이 국적을 소유하고 있는 나라 전체 또는 일부에 외부의 침략이나 점령, 외세의 지배 또는 공공질서를 심하게 어지럽히는 사태로 인해 국가 외부의 다른 장소에 피신하기 위해 자신이 항상 거주하던 곳을 떠나도록 강요 당한자□ 로 규정하고 있다. 이는 국제법상의 주된 난민의 개념이 정치적 성격을 띠고 있으나 최근 실향민이나 경제적 빈곤을 벗어나기 위해 자국을 탈출한 경우로 인도차이나의 선상난민과 아이티와 쿠바에서 탈출해온 경제적 난민처럼 엄밀한 의미에서의 난민은 아니나 오늘날 현실을 고려할 때 자국을 탈출해온 모든 사람들을 지칭하는 것으로서 난민의 개념을 확대 해석하는 것으로 이에 편승하여 국제사회에서 UNHCR도 그 업무기능을 확대해야 한다는 목소리가 높고 국제관행으로 정착해 가는 추세이다.

) 지봉도, □해외체류 탈북주민의 법적지위와 이에 대한 지원 및 송환 대책방안□, 『99 신진연구자 북한 및 통일관련 논문집, 북한실태·인도지원(Ⅱ)』, (통일부, 1999), p238

난민의 정의와 관련해서 난민협약과 난민의정서상의 적용과정에서 살펴볼 수 있는 □조국에 등을 돌린자□(Republikflucht)의 의미로 볼 때 공산국가에서 국외탈출자를 반역죄로 다스리는 것이 통례인데, 북한의 경우도 불법월경자를 정치범으로 규정하여 정치범수용소로 보내는 등 중형을 내리는 실정을 고려할 때 탈북주민의 정치적 난민의 성격 또한 타당하다고 할 것이다.

) 최성철, □북한이탈주민의 법적지위□, 헌법을 생각하는 변호사모임, 북한인권세미나 발표원고(1998, 12)

2. 탈북주민을 난민으로 보는 경우

탈북주민의 다수가 극심한 식량난으로 월경하였기에 난민과 구별되는 □경제적 이주민□으로 볼 수는 없다. 경제적 이주민은 협약상 난민정의에 포함된 것 이외의 경제적으로 좀더 나은 상황을 바라고 다른 국가에 거주하기 위해 자발적으로 떠나는 자로 볼 수 있을 것이다.  그러나 북한의 경우 단순한 식량난이 아니라 북한자체의 문제와 당국의 경제정책의 실패로 인한 체제상의 구조적인 어려움으로 발생했으며 이는 생명에 심각한 위기를 초래하는 상황이므로 이들을 생명난민으로 보아야 할 것이다. 또한 이들은 북한의 국내법상의 형법 47조의 자국을 탈출하는 행위의 정치적 반역자로 규정되기에 체포시 사형이나 정치범수용소로 보내지는 등 중형을 언도받는다. 그러므로 국제법상의 난민의 자격요건 중 □박해로 인한 공포의 충분한 근거를 가진자□에 해당하고 탈북주민 스스로가 북한을 탈출하여 북한의 보호를 받기를 원하지 아니하는 자이기에 □국적국의 보호를 받을 것을 원하지 아니하는 자□에 해당되어 난민지위에 관한 의정서 상 난민자격의 요건을 충족시키게된다. 이러한 의견은 국내의 인권관련 NGOs 몇몇 단체(북한동포의 생명과 인권을 지키는 시민연합, 한국기독교총연합회, 우리민족서로돕기불교운동본부 등)와 세계 인권관련 단체(국제엠네스티, 국제적십자사 등)에서 강력하게 주장한다.

) UNHCR, □난민 관련 국제조약집□, p77

) 지봉도, □해외체류 탈북주민의 법적지위와 이에대한 지원 및 송환방안□, p253

) 조서영, □재외 북한이탈주민 인권보장에 관한 연구□, p30

3. 주요 재류국의 탈북주민문제에 대한 입장

1) 중국의 입장

중국정부는 1960년대 초 북한과 비밀리에 체결한 □중국·북한 범죄인 상호인도협정□(일명「밀입국자 송환협정」)과 1986년에 체결한 □국경지역업무협정□, 1993년 11월 제 8기 인민대표회의 상무위원회 제 6차 회의에서 통과된 「길림성 변경관리 조례 선전 제강」, 1997년 3월 14일 전국인민대표회의에서 형법에 신설된「국경관리방해죄 」등에 의해 탈북주민을 불법체류자로 분류하여 북한으로 강제송환하고 있다. 1993년 11월 □길림성 변경관리조례□가 통과된 이후 1994∼1995년 동안 중국내 탈북주민들이 140명이 중국공안당국에 체포되어 북한으로 강제송환된 것으로 나타났다. 이는 중국정부가 전통적 우호국인 북한과의 외교적 관계를 고려하고 있는 것인데, 이에 관해 몇 가지 중국정부의 입장을 정리해 본다. 첫째, 북한과의 전통적 외교관계를 우호적으로 유지하고자 한다. 둘째, 탈북주민에 대한 난민지위를 인정해줄시 동북 국경지역의 대량난민사태야기 가능성을 배제하고자 한다.  셋째, 중국정부가 중요시하고 있는 소수민족정책과 반하여 탈북주민 문제와 동북3성의 조선족사회에서의 민족의식고취가 맞물리는 것을 방지하고자 한다. 넷째, 탈북주민문제를 북한체제 붕괴의 적신호로 간주하고 이를 간접적으로 방지하려 한다.    다섯째, 국제사회의 책임있는 일원으로 세계적인 영향력을 행사하려는 중국에 대해서 국제사회가 탈북자문제를 국제공론화하는 것을 피하고자 한다.

) 『동아일보』(서울), 1996. 12. 26, □길림성 변경관리조례□, 선전제강의 자료 참조

이러한 이유로 탈북주민에 대한 중국정부의 입장은 인도주의적인 인권차원에서의 접근이 아니라 정치적 차원에서만 다루려는 입장을 가지고 있는 것이다. 그러나 중국은 1982년에 □난민의 지위에 관한 의정서□에 가입한 체약당사국으로서 국제법상의 강행규범으로 인식되는 □난민의 강제송환금지원칙□(principle of nonrefoulement)을 명백히 위반하고 있는 것이다. 이것은 □난민의 지위에 관한 협약□ 제 33조의 강제송환금지 규정이 □강행규범□(jus cogens, cogent law)이고, 1969년 □조약법에 관한 비엔나 협약□ 제 53조, 제 64조는 강행규범에 위배되는 조약은 무효임을 규정하고 있는데 중국과 북한사이의 강제송환협정은 □난민지위에 관한 협약□상의 강제송환금지 규정과 저촉되는 것이다. 또한 강행규범의 우선적 효력에 의해 강제송환협정이 무효가 되는데도 불구하고 중국이 북한으로 탈북자를 강제로 송환하는 것은 국제법상 위법행위인 것이 자명하다.

) 김명기, □재외 북한난민에 대한 강제송환의 위법성□, p146

2) 러시아의 입장

1993년 12월 12일 확정된 러시아 헌법은 인권에 관한 국제조약 및 협정을 수용한다는 규정을 신설하고 헌법에 인권담당 전권대표를 설치하여 인권문제를 제도적으로 보장하려는 시도를 보이고 있다. 또한 1993년 2월 □난민지위에 관한 협약□과 □난민지위에 관한 의정서□를 채택하고 모스코바에 UNHCR 사무소가 설치되어있다. 그러나 공화국간의 전쟁이 발발하고 경제적 혼란이 계속되는 상황에서 실질적으로 보장되는 인권은 법규정과 많은 차이가 있다. 러시아 정부는 탈북문제를 1957년 12월 16일에 북한과 체결한 □민·형사문제에 있어서 호상법적효력에 관한 조약□과 1995년에 갱신된 벌목작업장 관련 협약 제 14조에 의거하여 또 1996년 「러시아·북한간 영사협정」개정에 의한 탈북자 체포 및 북한인도의무조항의 삭제등에 관련한 협약에 의해 처리하고 있다. 1967년 3월에 체결된 임업협정에 의해 러시아에 합법적으로 입국한 시베리아 벌목공중 작업장을 이탈한 벌목공 또는 북한을 탈출하여 러시아로 넘어온 탈북주민에 관해서 북한측에 엄격하게 단속과 조치를 요구하고 있다. 이에 따라 북한측 대표부와 공안요원들의 체포활동이 활발하다. 그럼에도 불구하고 UNHCR을 통한 탈북자의 한국입국에 일부 협조하는 경향을 보이기도 한다. 이는 러시아 정부가 국제법과 국제관례를 존중하겠다는 기본방침을 따른 것으로 보이고 한국정부의 외교적 노력의 결과로 볼 수 있을 것이다.  또한 1990년대 초반까지 한·러 관계가 우호적이었으며 벌목공의 인권유린에 관한 사회문제화가 이유가 될 것이다.  그렇지만 UNHCR을 통한 러시아 당국의 협조가 모든 탈북자의 난민지위 획득과 기본적인 인권보장을 의미하지는 않는다.  뿐만아니라 극동지역의 지방정부차원에서는 러시아의 중앙정부와 다르게 기존의 북한당국과의 관행을 유지하려는 정책을 펴고 있고 이에 따라 북한측의 집중단속과 강제송환을 묵인하고 있다.

) 윤여상, □재러시아 북한난민의 실태와 보호방안□, p104

이러한 러시아 당국의 입장을 정리해 보면 다음과 같다. 첫째, 북한과의 전통적인 외교적 우호관계 유지하려 한다. 둘째, 탈북주민문제는 국제기구나 한국정부와의 현안으로 볼 수 없는 국내문제이다. 이러한 이유로 러시아 정부는 탈북주민문제를 간접적으로 묵인하나 직접적이고 공식적으로 부인하는 입장을 취해오고 있다. 그러나 이는 국제법상의 강제송환협정에 위반되며 북한당국과 체결한 □민·형사문제에 있어서 호상 법적 조력에 관한 조약□에 의한 범죄 구성요건에서 보면 탈북주민은 아사의 긴급한 위난을 피할 부득이한 상황으로 북한의 국경선을 넘어온 형법상의 □긴급피난□에 해당한다. 따라서 조약상 범죄의 구성요건이라 할 수 있는 위법성을 조각하는 것이 되므로 조약상 인도의 대상이 되지 않는 것이다.

그럼에도 불구하고 러시아 정부가 북한 이탈주민을 북한으로 강제송환하는 것은 상기 조약에 근거한 의무가 될 수 없고 오히려 국제법상 중대한 위법행위인 것이다.

4. UNHCR의 입장

1951년 협약 또는 1967년 의정서의 규정뿐만 아니라 UNHCR 규정 E(17)에 따라 UNHCR의 사무관이 제공하는 UN의 보호를 난민은 체약국에 거주하든지에 상관없이 그 체약국이 협약난민으로 인정하는 것과 상관없이 □위임난민□으로 고등판무관의 보호를 받을 수 있는 자격이 있게 된다. 이처럼 난민자격은 신청자의 거류지 당사국의 재량권에 의한 협약난민뿐 아니라 위임난민으로 보호가 가능한데 UNHCR의 경우, 구체적인 난민자격의 요건을 충족시키지 않는 한 난민의 범위를 1967년 난민 의정서의 규정상의 난민으로 축소 해석하려 한다. 이는 탈북주민에도 적용이 되는데 주된 이유는 많게는 30만 적게는 10만명 정도로 추산하는 탈북주민을 난민으로 인정하게 된다면 현재 세계적으로 난민 5,000만명을 보호·지원하고 있는 UNHCR은 추가로 방글라데시 300만명등을 포함하여 약 10억명을 더 보호하게되는 현실적인 어려움이 있는 것이다. 이러한 이유로 UNHCR은 난민지위신청을 하지 않거나 하더라도 근거규정에 부합하는 증거가 없는 한 확대된 난민개념적용을 꺼리고 있는 것이다.  따라서 UNHCR은 일부 탈북주민을 난민으로 규정하고 있고 최근에는 국제사회의 여론이 높아짐에 따라 UNHCR이 탈북주민을 집단난민으로 보려는 움직임이 일고 있다.

) UNHCR, □난민 관련 국제조약집□, p62

Ⅴ. 현 정부의 정책대안

1. 관계부처(외교통상부, 통일부)의 정책 이해

우리 정부의 난민에 대한 일반적인 입장으로는 난민문제는 전세계가 함께 대응해야할 범세계적 과제이며 난민은 난민 접수국의 정치·경제·사회체제등에 부정적인 영향을 미칠 뿐 아니라, 인근지역과 국제사회의 불안정을 초래할 수 있다고 본다. 그렇기에 국제사회는 보다 긴밀한 지역 및 국제협력을 통하여 난민문제해결 위한 수단과 방법을 모색해야 하며 이를 위해 우리나라도 1951년 □난민의 지위에 관한 협약□ 및 1967년 □난민의 지위에 관한 의정서□에 가입하여 난민문제에 대처하기 위한 국제사회의 공동 노력에 적극 동참해 왔고  UNHCR 및 여타 인도적 구호기구들과의 협력을 강화할 방침이라 한다.

이에 우리나라의 난민지위 심사 현황을 살펴보면 1993. 12월 출입국 관리법을 개정하여, 난민관련 규정 신설(94.7.1. 발효)하였고 1992. 12월 난민협약 및 의정서에 가입하여 난민인정을 받고자하는 외국인에 대하여 대한민국에 상륙한 날 또는 입국한 날 혹은 난민사유 발생을 안 날부터 60일 이내에 난민임을 입증하는 서류를 출입국관리사무소장등에게 제출하고, 관할 출입국관리사무소장은 동 내용을 조사 후 법무부장관에게 송부하고 필요할 경우 난민인정 협의회를 통해 난민인정 여부를 결정토록 하고 있다. 이러한 절차를 거쳐 1994년부터 1998년 10월까지 난민인정신청자는 총 50명이며, 이 중 26명이 1998년 1월부터 10월간의 신청자로써 알제리 : 18명, 이란 : 9명, 아프가니스탄, 콩고민주공화국 : 각 5명, 파키스탄, 라이베리아 : 각 3명,  이라크, 나이지리아 : 각 2명, 수단, 소말리아, 우간다 : 각 1명인 실정이다.

) http://www.mofat.go.kr/main/top.html문서, 외교통상부, 난민에 관한 우리의 입장

이처럼 우리 정부에서는 유엔의 난민개념 및 보호대상의 확대에 따라 탈북자를 '광의의 난민'으로 간주, 보호해야 하며 어느 경우에도 본인의 의사에 반해 강제송환해서는 안된다는 입장을 가지고 있다고 표명하며 법적 측면에서 중국의 입장을 이해하고 존중하나, 인도적인 측면과 특히 탈북자들이 북한으로 송환될 경우의 박해 위험 등을 고려, 중국측에 대해 체류묵인 및 송환자제등 특별배려를 요청하고 있다고 한다. 그러나 중국이 탈북자를 국제법상 □난민□으로 인정하지 않으며, 식량난등 경제적 사유에 따른 밀입국자 또는 불법체류자로 보고 있고 탈북자 처리문제는 중국의 주권사항이며 중·북한간의 문제로서, 제3국정부나 국제기구가 개입할 사안이 아니며 □중·북한간 변경지역 관리의정서□(1986)에 따라 북한 주민의 불법월경 방지를 위해 북한과 협력하여 불법 월경자를 송환해야한다고 주장하고 있다. 이에 한국정부는 중·북한관계, 한·중관계 등의 외교적으로 복합된 문제로 탈북자 문제를 공론화 시키는 것은 한·중관계에 부정적 영향은 물론 탈북자 자신들에게도 불이익이 초래될 수 있다는 점을 유의하여 □조용하면서도 내실있는□ 대중국 외교(quiet diplomacy) 교섭을 지속 시행하여야 한다는 입장이다.

우선적으로 탈북자의 생존권 보호차원에서 중국 내 체류를 묵인하고 본인의 의사에 반해 북한에 강제송환되지 않도록 중국의 협조를 확보하고 UNHCR과 협의, 긴밀한 협력을 확보해 나감으로써 UNHCR 활동 범위내에서 탈북자의 실태를 파악하는 노력과  인권 및 난민관련국제기구의 각급 회의시, 북한 인권문제와 함께 탈북자 문제를 적절한 수준에서 거론해 나간다는 입장이다. 그리고 귀순을 희망하는 탈북주민 전원을 수용한다는 원칙을 세우고 있으나 우리의 수용능력 및 관련국과의 관계등 현실적인 여건을 감안하여, 이들의 국내이송이 어려울 경우 현지 정착 및 수용, 보호등을 위해 관계국 및 UNHCR등 국제기구와 협조하고 있다.  국내적으로는 □북한이탈주민의 보호 및 정착지원에 관한 법률□을 제정하여 1997년 7월 발효시켰고 1997년 중에는 황장엽 전 노동당 대남담당 비서, 장승길 주이집트 북한대사등 고위층의 망명발생을 관련국과 협의하에 처리하기도 했다.

) http//www.mofat.go.kr/main/top.html 문서, 외교통상부, 탈북자 문제에 대한 정부입장

) 외교백서, 1997, p156

한국정부의 탈북주민에 대한 정책은 인도주의적인 접근보다는 국제관계와 외교역량의 한계, 그리고 현지 사정에 대한 이해 등을 이유로 신중하게 접근하고 있다. 이러한 정부의 입장은 정책발표에도 반영되는 바고 있는데 정부는 탈북자의 국내 수용원칙과 관련하여 선별수용에서 전원수용으로 정책을 바꾸었으나 실질적으로는 선별수용정책을 지속적으로 유지하고 있는 것으로 볼 수 있다. 이처럼 한국정부가 탈북주민에 대해 소극적인 이유는 다음과 같이 판단된다. 첫째, 북한과의 관계에서 한반도의 탈냉전구도와 화해와 협력을 위한 햇볕정책을 경색시킬 수 있음을 우려하고 있다. 둘째, 경제적 협력자로서 중국과 러시아와의 관계를 이루어 가고 있는 것에 대한 외교적 관계를 고려한 것이다. 셋째, 실질적으로 탈북주민을 전원 다 수용할만한 국내적 여건이 갖추어져 있지 않다고 판단하고 있다. 이같은 이유로 한국정부는 탈북문제를 북한과 중국, 그리고 러시아에 강력하게 제기할 수 없다고 하겠다.

그럼에도 불구하고 탈북문제를 인도적인 측면에서나 실질적으로 해결하기 위한 노력은 한국만이 할 수 있는 입장이다.  상기 진술한 대로 북한은 탈북자를 □국가의 반역자□로 규정하여 처벌하고 있고 러시아와 중국은 인도적으로 실질적으로 이들 문제를 다룰 직접적인 이유를 가지고 있지 못하다. 그렇기에 정부는 소극적이고 간접적으로 이 문제를 방치할 것이 아니라 주도적이고 적극적으로 해결책을 강구해야 할 것이다.

그리고 통일부등에서는 재외탈북주민의 지원과 보호에 관한 정책보다는 국내에 입국한 탈북주민들에 대한 정착 및 지원에 관한 정책을 추진하고 있다. 이에 대한 내용을 살펴보면 탈북주민의 국내 입국자는 1994년부터 크게 증가하기 시작하여, 1999년에는 149명을 기록하였다. 2000년 1월말까지 국내에 들어온 탈북주민은 총 1,105명이며, 현재 889명이 국내에 거주하고 있다. 1990년 중반 이후 탈북주민의 탈북 양상을 살펴보면 외교관, 노동자, 벌목공등으로 신분이 다양화되었고 가족동반 입국의 증가로 인해 여성·노송연령층이 많이 늘어난 것으로 보인다. 이러한 탈북주민에 대한 지원으로 정부차원에서 18개 중앙부처가 참여하는 □북한이탈주민대책협의회□가  운영 중에 있고 1998년 8월 각 자치단체의 □거주지보호담당관제□ 시행으로 거주지 지원체계를 구축하였다. 그리고 1999년 7월에는 탈북자들에 대한 사회적응교육, 직업훈련 등의 실시를 통한 자립·자활능력 배양을 목적으로 종합지원센터인 □하나원□을 건립하여 운영 중이다.  그리고 국내입국 탈북주민의  정착지원을 위해 1998년 12월 □북한이탈주민지원법시행령□을 개정·시행하여 초기 정착금을 기존의 2배로 상향조정하였고, 1999년 말에는 취업보호제 등을 주 내용으로 한 □북한이탈주민지원법□을 개정하였다. 그리고 2000년에 시행함으로써 안정적인 정착을 위해 취업강화를 추진하고 있는 중이다. 그 외에도 생계가 곤란한 일부에 대해서 매월 특별생계보조금을 지급하고 있다.

) http://www.unikore.go.kr/cgi-kr/body.cgi?31C31/C3128.htm 문서, 통일부, 대북정책 이렇게 추진되고 있습니다

2. 최근 탈북자 문제에 대한 정부의 정책결과 검토

1999년 11월 11일 탈북자 7인이 러시아에서 국경감시팀에 체포되어 한국으로 망명을 신청한 사건을 살펴보면 이들은 체포된 다음날 러시아 국경관리국이 주선한 기자회견에서 굶주림과 북한체제에 대한 불만으로 탈북을 결심하였고 만약 북송시 처형을 당하게 될 것이므로 강제송환하지 말 것을 호소하였다. 이들은 국경수비대에 체포된 후 모스크바 UNHCR에서 □난민□지위를 획득하였고 12월 30일 중국으로 송환되었다. 중국에서 1월 12일 북한으로 송환되었는데 『이들 탈북자가 단순히 경제적 이유에서 밀입국했기 때문에 북한-중국 국경조약에 따라 이들을 북한에 송환했다』라고 우다웨이 중국대사가 중국의 입장을 밝혔다.

) http://www.durihana.com/tb2000115.htm 문서, 한국외교 처참한 참패

이에 대한 한국정부의 대응에 많은 비판이 있었는데, 이러한 비판을 보면 첫째, 우리의 외교력의 부재 둘째, 탈북자들에 대한 우리 정부의 무성의, 셋째로 북한당국에 대한 눈치보기 때문이라는 것이다. 정부의 소극적인 대응의 결과로 7명의 탈북자 중 어린이 한 명을 제외하고는 6명이 북한에서 수형 중에 있은 것으로 확인되었다. 이들이 수형소에서 어떠한 생활을 하고 있는지에 대해서 확인된 바 없으며 단지 생존만이 확인되고 있을 뿐이다.

) http://www.durihana.com/tb20001182htm 문서, 통일외교위 탈북주민송환 맹공

) 『한국경제신문』, 2000. 6. 22

Ⅵ. 새로운 시도 : 난민지위획득을 위한 양면게임 전략

1. 국내적 차원의 게임

1) 한국정부와 국내 NGOs의 연계

(1) 탈북주민 문제에 대한 공론화

탈북주민이 처한 현실에 대하여 한국정부가 소극적인 자세로 일관한다면 이는 남북한의 진정한 평화통일을 이루는데 합당하지 않다고 본다. 이는 국민의 가장 기본적인 인권에 관한 부문이며  통일 후 남북주민간의 민족공동체 의식에 지대한 흠이 될 것이기 때문이다.  따라서 정부는 이러한 남북한간의 통일이라는 장기적인 구도에서 이 문제를 접근하면서 정부와 몇몇 전문가 수준의 논의가 아니라 전 국민의 관심 속에서 이 문제가 공론화 될 수 있도록 여론을 형성해 가야 할 것이다.  이러한 공론화는 탈북주민문제에 대한 보다 많은 대안과 검토가 이루어지게 하고 정부와 국내세력, 특히 NGOs와의 연계의 필요성을 높일 것이며 또한 국제무대에서의 한국정부와 NGOs의 주도적인 역할에 도움을 줄 수 있을 것이다.

이러한 공론화를 위한 방안으로는 가장 접근하기 쉬운 대중매체인 TV나 신문을 활용하는 방안과 여론지도자들의 발표회를 통한 방안을 들 수 있겠다. 언론지도자나 학자들을 통한 다양한 학술 및 세미나들을 통해 여론을 고취시키고 실질적으로 통일부 산하 통일교육원을 통한 교육의 확대방안을 들 수 있겠다. 그리고 이러한 여론 형성에 NGOs를 대거 참여시킴으로서 NGOs와의 상보적인 협력관계를 이루도록 해야할 것이다. 이러한 공론화는 궁극적으로 국회의 입법과 외교정책의 변화, 국제사회의 인식고취 등을 유도하기 위한 국내의 실력을 갖추기 위해서이다.

(2) 정부의 국회에 대한 입법요구

탈북주민은 헌법 제 2조에 의하여 남한의 국적을 가지게 되므로 국내법상 이들을 받아들이는 데는 무리가 없다고 보여진다. 그러나 이러한 국내법상의 정의는 국제법상의 두 실체인 남한과 북한의 입장에서 보면 엄연한 북한의 국적을 지닌 북한 국민이 되므로 이러한 난점을 타개하기 위해 국회의 새로운 입법이 필요하다고 하겠다. 새로운 입법안은 탈북주민을 하나의 재외동포로 규정하여 동포로서 지원하는 법이 되어야 하는데 1999년 8월 12일 제정되어 발효 중인 □재외동포의 출입국과 법적지위에 관한 법률□을 살펴보면 재외동포에 관한 정의에 있어 제 2조 1호에 의하면 대한민국의 국민으로서 외국의 영주권을 취득한 자 또는 영주할 목적으로 외국에 거주하고 있는 자를 재외국민이라하고 2호에서 대한민국의 국적을 보호하였던 자 또는 그 직계비속으로서 외국 국적을 취득한 자 중 대통령령이 정하는자를 외국국적동포라고 정의하고 있다. 이 법률안은 대한민국 건국이전에 해외로 이주한 동포 가운데 재중동포, 구소련지역 동포, 기타일본과 미주지역으로 이주한 동포가운데 현지국적을 가지고 있는 동포와 그 후손을 재외동포의 범주 밖으로 소외시킨 결과를 가져왔다. 이는 전체 재외동포 약 554만명 가운데 절반이상을 제외시킨 것이다. 이러한 재외동포의 출입국과 법적지위에 관한 법률의 형평성 문제가 제기되고 있는 가운데 탈북주민을 해외동포로 규정하는 데는 무리가 있다. 따라서 동 법의 개정을 통하여 해외동포로서 지원할 수 있도록 유도하고 이러한 해외동포를 지원하는 것으로서 개정이 용이치 않다면 새로운 법률안으로 제정할 필요가 있다.

) http://web.korea.ac.kr/~yoonin/koreans/재외동포법/이종훈2.htm 문서, 이종훈,□「재외동포의출입국과법적지위에 관한 법률안」의 문제점과 대안□

새로운 법률안의 내용은 크게 경제적인 지원과 법률적인 지원으로 나누어서 생각해 볼 수 있을 것이다. 먼저 경제적인 지원으로서 □경제지원기금□을 조성하는 것인데 이것은 정부와 민간차원에서 기금을 조성할 수 있을 것이고 현 국민의 정부의 □재외동포재단□의 활용으로 기금확보와 운용을 담당토록 하면 된다. 다음은 법률적 지원으로 재외동포의 법적지위와 지원에 관한 근거를 마련하는 것이다. 현 □재외동포의 출입국과 법적지위에 관한 법률□의 내용 중 제 4조 정부의 책무를 보면 □정부는 재외동포가 대한민국 안에서 부당한 규제와 대우를 받지 아니하도록 필요한 지원을 하여야 한다□라고 규정하고 있는데 이는 재외동포기본법이 대한민국 국내에서의 권리와 대우에 관해서 규정하고 있을 뿐이다. 따라서 새로운 법률안은 해외거주하고 있는 동포들의 법적지위와 지원에 관한 근거를 마련하여 지원을 유도토록 해야할 것이다. 그리고 이러한 법적 근거 위에 □긴급한 재외동포□ 지원에 관한 조항을 삽입하여 현재 심각한 어려움을 겪고 있는 탈북주민에 대한 지원을 가능토록 해야할 것이다.

이러한 탈북주민에 대한 지원의 근거를 마련하게 되면 국제차원에서의 국내 NGOs와 관련국 정부 및 NGOs에 대한 한국정부의 개입의 개연성을 유연하게 하므로 국제사회로 하여금 한국 정부의 인도적인 차원에서의 의지를 확인하게 하므로 국제사회의 신뢰를 얻어낼 수 있을 것이다. 이는 국제협상의 부문에서 한국의 협상력을 높여주게 될 것으로 보여지는데 이러한 국내의 입법이 가능하게 하는 것으로 국내인권세력, 특히 NGOs 활동의 주도적인 역할이 기대되고 역으로 양면게임의 국제정치라는 측면을 고려할 때, 국제사회가 한국사회에 탈북자들에 대한 인도적인 지원을 요구하는 것은 국내의 법적지원체계를 갖추는 데 중요한 자원이 될 것이다.

(3) NGOs와 연계

정부의 국내·외적인 노력에 가장 큰 조력자로 NGOs의 활동이 필요한데 정부가 추진하는 외교적 노력이 당장 결실을 맺을 수는 없기에 긴급한 탈북주민들에 대한 인도적·경제적 지원은 NGOs의 활동에 기대할 수밖에 없다. 그리고 정부가 추진하는 방향 속에서 NGOs들이 직·간접으로 활동하는데 대한 정부의 지원과 협력도 필요하다고 하겠다.

탈북주민을 돕는 NGOs들의 대부분은 주로 국내 NGOs들인데 이는 언어소통의 문제, 민족의식 등이 주된 이유가 되겠다.  이러한 NGOs에 대해서 대표적인 단체들로는 □북한동포의 생명과 인권을 지키는 시민연합□, □한국기독교총연합회□, □우리민족서로돕기불교운동본부□, □AI'등을 들 수 있다. 이들은 주로 탈북주민문제에 대한 여론화 작업과 국제사회의 협력고취, 그리고 실태조사 및 경제적 기금전달등을 주된 사업활동으로 하고 있다. 탈북난민보호UN청원운동본부의 활동에서 보여주는 것처럼 □탈북난민보호UN청원서명운동□에 서명자가 800만명이 넘었다는 최근보도에서 NGOs가 국내의 여론화 작업과 국제사회의 협력고취에 특히 중요한 역할을 수행하고 있다는 것을 파악할 수 있다. 이러한 국내 NGOs들을 살펴보면 종교 단체에서 지원하는 경우가 많은데 이러한 NGOs활동의 특성으로 인해 탈북주민들의 문제가 보편적인 인권으로 실현하는데 제약이 된다는 점과 탈북주민의 문제는 국제사회의 협력하에 추진되어야 하는 데 그렇지 못하다는 점들이 한계점으로 지적되고 있다.

) 『국민일보』(서울), 2000. 8. 10

따라서 정부는 NGOs와 협력하여 정부차원에서 지원해야 할 것인데 먼저는 공신력있는 정보를 확보하기 위해 NGOs와 □합동 조사단□을 설립하여 중국과 러시아 및 동남아시아 등에 있는 탈북주민의 정확한 실태를 파악하여야 할 것이며 NGOs와 외교통상부간의 □인권문제에 관한 협의회□를 구성하여 특히 탈북주민문제에 대한 NGOs에 대한 지원을 활성화 해야한다. 이러한 지원의 내용은 정부의 재정적 지원과 NGOs의 활동을 보장하는 법률적인 지원으로 다시금 검토해 볼 수 있을 것이다.

) 지봉도, □해외체류 탈북주민의 법적지위와 이에 대한 지원 및 송환대책방안□, p268

이러한 연계를 통해 정부는 양면게임 수행에 가장 유용한 도구로서 NGOs를  활용할 수 있을 것인데 관련 상대국 외교정책에 간접적으로 영향력을 행사할 수 있을 것이다. 여기에 대한 논의는 한국의 국내세력과 관련국 국내세력과의 연계에서 다루기로 한다.

2) 한국정부와 관련국 국내세력과의 연계

한국정부가 관련국의 국내세력과 연계하는 방법으로서 경제적 협력을 통한 방법을 들 수 있다.  특히 탈북주민문제와 관련하여 중국과 러시아 내의 인권단체들이나 또는 탈북주민문제에 우호적인 입장에 있는 세력을 활용할 수 있다. 대표적으로 중국내의 동북 3성에 주로 분포하고 있는 조선족들과 러시아 내의 고려인들을 그 대상으로 삼을 수 있을 것인데 이들에 대한 경제적인 지원과 이들의 정치세력화에 간접적인 지원 및 친한세력의 확대를 통하여 중국이나 러시아내의 여론을 탈북문제에 있어 인도적이고 한국의 입장에 우호적인 방향으로 유도해 볼 수 있을 것이다. 이러한 조선족이나 고려인에 대해 지원과 협력을 강화할 수 있는 방법으로 한국 국내법상 □재외동포기본법□의 개정이나 □재외동포지원법□의 제정을 앞에서 논의한 바 있다. 이러한 조선족과 고려인의 협력하에서 관련국의 여론을 유도하고 이들이 정치 혹은 경제적 세력이라면 차기 정권창출에서 한국정부가 경제적 교류와 지원 확대를 약속해 줌으로써 로버트 D. 푸트남 교수가 설명한 바 □상승적 연계□(synergistic linkage)라는 탈북자 문제에 새로운 협상대안을 가질 수 있을 것이다.

) Robert D. Putnam, □외교와 국내정치□, p61, 상승적 연계(synergistic linkage)는 국내비준세력에 있어 국내에서의 가능한 대안을 바꾸어 주는 국제차원의 사안연계를 말한다.

이러한 중국과 러시아의 국내 친한세력의 국내에서의 여론 고취와 경제적 지원과 협력을 통해 중국과 러시아가 취하는 외교상의 win-set을 확대시킴으로써 한국정부는 외교적 합의를 이끌어 내는데 보다 용이할 것이다. 이는 여론을 통한 정치쟁점화가 오히려 협상에 대해 별로 신경쓰지 않던 사람들까지 개입하게 되므로 지배적인 대안을 확인케하고 따라서  win-set을 제한하는 결과를 가져올 가능성도 검토해 볼 수 있으나 이것은 가장 큰 이해집단이 가장 강력하게 주장할 가능성을 고려한바 탈북주민문제에서 가장 큰 이해집단은 안보세력으로 보여지는데 이는 한국정부가 탈북주민에 대한 경제적지원으로 관련국의 탈북주민의 난민인정 또는 보호시의 재정적 부담을 줄여주는 것과 뒤에서 논의할 국제사회에서의 다자간 인권보장측면에서 북한의 붕괴에 대한 동북아질서재편에 대한 우려등의 줄여주는 것으로 협상의 여지를 높일 수 있을 것이라 보여진다.

) 상게서 p58, 한가지 대안을 가지는 것 보다 다수의 대안을 가지는 것이 국제적 합의 에 도달하기가 쉽다.

) 상게서, p59

3) 한국의 국내세력과 관련국 국내세력과의 연계

한국의 NGOs들과 관련국 국내 NGOs들의 연계는 인도주의적 측면에서 탈북주민문제를 공론화시킴으로 국내 여론의 지지를 획득하고 지속적인 관련국 정부에 대한 요구로 국내적으로 입법을 가능케 하거나 또는 정책의 변화를 유도할 수 있을 것이다. 또한 국제사회의 여론을 이끌어 내는 것에도 용이하며 비정치적인 활동으로 정부간 협상보다 탈북주민문제에 접근하기가 쉽다고 하겠다. 이처럼  탈북주민문제에 있어 중국 및 러시아의 국내 인권세력을 이용하는 것은 다음과 같은 점에서 용이하다. 먼저는 외교적인 입장차이와는 무관하게 인도적으로 지원이 가능하다는 점을 들 수 있겠고 다음으로는 정부간 협상은 상당한 시간이 경과한 후에 적용이 될 수 있는 반면 NGOs는 긴급한 탈북주민들을 지원할 수 있다고 하겠다. 특히 이러한 지원과 관련해서 NGOs들 간의 연계는 더욱 유효한데 현지 실정을 잘 아는 현지 NGOs들을 통해 보다 효과적인 지원이 가능하다고 보여진다.

이러한 NGOs의 활동에 있어서 앞에서 논의한 바와 같이 한국정부가 한국의 NGOs에 대한 재정적인 지원과 법률적인 지원을 통해 한국의 NGOs가 관련국 NGOs 또는 국제사회에서의 여론형성 및 활동에 주도적인 역할이 가능토록 해야 한다.

2. 국제적 차원의 게임

1) 지역적 다자간 인권조약의 체결 유도

전 세계적으로 아시아 지역만이 지역적 다자간 인권조약이 없다는 현실에서 탈북주민의 문제를 남·북한 특수 관계로만 보았을 경우 운신의 폭이 더 없이 부족한 것이 현실이다. 따라서 아시아 전체의 지역적 다자간 인권조약체결의 방향을 한국정부가 지원하며 주도하는 큰 구도 속에서 탈북자 인권문제를 다루었으면 한다. 이렇게 될 때 탈북주민의 인권문제와 지원이 남·북, 혹은 한·중, 한·러의  두 국가간의 문제로서가 아니라 지역의 보편적인 인권문제로서 내정간섭의 차원이 아닌 공동협력의 연장선상에서 이 문제를 해결해 나갈 수 있을 것이다.

이를 위해 지역차원의 인권보장 시스템에 대해 간략히 검토해 보고자 한다. 현재 존재하는 인권시스템은 크게 유럽, 미주, 아프리카로 나눌 수 있다.  먼저 유럽의 인권시스템은 'European Convention for the Protection of Human Right and Fundamental Freedoms'(유럽인권협약)을 통해 시작되었는데 이는 1950년 참가국 사이에서 서명되었고 1953년부터 발효되었다.  이것은 제 2차 세계대전 중 유럽에서 자행된 끔찍한 인권유린에 대한 반성의 결과이며 침략국은 원칙적으로 국내 인권을 존중하지 않는다는 사실에 대한 공감과 전후 유럽세계에 있어서 호전적인 독일과 주위국들과의 관계를 본질적으로 개선할 수 있는 방법으로 유럽 공동의 가치구현이라는 상호인식에 있었다. 유럽인권문제에 있어서 가장 중요한 기구로 The Council of Europe(유럽이사회)가 있는데  오랜 기간동안의 주된 활동이 사회, 문화, 스포츠등의 광범위한 문제에 있어서 회원국간의 상호협력을 높이는 것이었다.  이 기구에 가입하기 위해서는 Statute, Art.3에 명시되어 있는 법치주의와 인권을 존중하는 진정한 민주주의하에 있어야 하며 이러한 문제와 관련하여 유럽이사회와 진실되게, 효과적으로 협력할 것을 요구하며 이러한 요구에 대한 의무는 유럽인권연합에 가입하는 것으로 나타난다. 가입희망국가는 유럽이사회의 Committee of Ministers(각료회의)에 Art.3의 요건을 충족하고 있다는 것을 보여주어야 하고 이 과정에서 총회는 전문가로 구성된 자문그룹을 임명하여 그 조사결과를 조회하게 된다. 이러한 유럽인권협약은 유럽이사회 외에도 The European Union(유럽연합)과 The Organization for Security and Coopreration in Europe(국가안보협력기구, OSCE)를 통해 인권문제를 담당하고 있다.

) 박찬운, 『국제인권법』,( 한울아카데미 306, 1999), p133이하

) 1994년 현장조사결과 러시아는 자격이 없는 것으로 결정했다. 이들의 리포트에 따르면 러시아는 신체의 자유, 개인의 안전 및 공정한 재판을 받을 권리에 대해 결함이 있고 법치주의가 제대로 작동하지 못한다는 점을 지적했다. Rudolf Bernhart et al., Report on the Conformity of the Legal Order of the Russian Federation with Council of Europe Standards, reprinted in 15 Human Right Law Journal` 249, 1994, p287

) 박찬운, □국제인권법□, p136이하

다음으로 미주의 인권보장 시스템을 살펴보면 Organization of American States(미주국가기구, 이하 OAS)의 Charter(1967년 및 1985년의 Protocal을 통해 개정된 내용)를 기본으로 American Declaration of the Right and Duties of Man(인간의 권리와 의무에 관한 미주선언, 1948)과 American Convention on Human Rights(미국인권협약, 약칭 American Convention, 1969년), Inter-American Convention to Prevent and Punish Torture(미국 고문방지협약, 약칭 Torture Convention,1985년), 기타 Inter-American Convention on Human Rights(미국인권위원회) 및 Inter-American Court of Human Rights(미국인권재판소)의 설립 Statutes, Regulations 및 Rules 등을 통해 인권관련 규범을 두고 있다. 위의 American Convention은 Torture Convention과 마찬가지로 이에 가입한 나라들에 대하여 국제법적 구속력을 가지게 되고 American Declaration은 모든 OAS 회원국가들에게 적용될 인권기준을 정하고 있는데, 이는 American Convention에 가입하지 않은 나라들에 대하여도 적용이 가능하다.

유럽 쪽에서는 재판 전 구금의 기간이나 사생활과 같은 권리가 주로 제도 내에서 논의되어왔으나 긴급사태와 같은 사례는 거의 찾기가 힘들었다. 그러나 라틴아메리카의 경우는 이것이 상식화된 사례였으며 이러한 상황에서 무수한 고문, 행방불명 또는 처형 등이 일어났다. 따라서 미주의 인권기구가 유럽의 인권기구와 비교하여 다른 사건을 취급하는 것은 당연한 일이라고 할 수 있다. 또한 유럽의 경우는 인권기구(European Commission of Human Rights나 European Court of Human Rights)가 동 기구를 무시하거나 혹은 적대적으로 나오는 정부나 국내법 질서와 맞닥뜨린 적이 거의 없었다. 하지만 남미의 독재정권은 인권기구와 정면대결을 하기도 하고 혹은 인권기구의 결정을 철저히 무시하기도 하였다.

Inter-American Commission of Human Rights는 OAS Chatter하에서 창설된 이 지역의 인권증진과 인권보호 그리고 인권문제에 관해 OAS를 자문하는 가장 중요한 기구로서 Commission은 또한 American Convention과 Torture Convention에 가입한 국가들의 의무수행에 관한 문제를 관장하는 특별한 권한을 가지고 있다. Commission은 임기 4년의 7명의 독립적인 전문가들로 구성되었으며 그들의 선출권은  OAS의 총회가 가지고 있고 Commission의 본부는 워싱턴에 위치하고 있으며 사무국의 보좌를 받고 있다. Commission의 회의는 보통 워싱턴에서 열리나 가끔은 회원국에서 열리기도 하는데 회기 중에는 개인과 단체의 대표들로부터 청문을 실시한다.

) 상게서, p149

그리고 아프리카의 인권장치는 1981년 6월 27일 Assemble of Heads of State and Government of the Organization of African Unity(아프리카 국가기구 정부수반 총회)가 African Chatter on Human and Peoples' Rights(아프리카인권헌장, 약칭 African Chatter)을 채택함으로써 시작되었다. 이는 1986년 발효되었고 1995년 1월 현재, 49개 아프리카 국가가 가입해 있다. Chatter는 다양한 human(인간)과 people(사람들)의 권리를 규정하고 있다. 전자의 경우로는 차별금지, 개인의 안전과 자유의 존중, 사상, 종교, 집회, 표현의 자유 등이 있고, 후자의 예로서는 자결, 자연자원의 자유스런 활용, 개발, 및 환경권 등이 있다. 또한 Chatter는 가족과 사회에 대한 개인의 의무도 규정하고 있다.

Chatter는 감독기구로서 African Commission on Human and Peoples' Rights(아프리카인권위원회, 약칭 African Commission)를 두고 있는데 이것은 Convention 체제에서의 핵심이라고 볼 수 있으며 동 Commission은 Organization of African Unity(아프리카공동체)의 Assemble of Head State and Governments에서 선출되는 11명의 전문가로 구성되었는데 대부분이 각국 정부의 고위직 공무원인 이들은 개인적인 자격으로 6년의 임기로 일을 한다. 동 Commission의 사무국은 현재 감비아의 반줄에 위치하고 있다.

) 상게서, p156

이러한 지역적 인권보장시스템은 국제사회에서 주권국가간의 □내정불간섭의 원칙□이라는 주권 불가침의 원칙을 고수하므로  인권문제에 회의적인 국가들에 의한 보편적인 인권문제의 희석을 막고 지역적 차원에서의 인권보장을 통하여 보다 현실적이고 보편 지향적으로 인권보장을 가능케 한다는 점에서 UN에 의한 인권보장 시스템보다 효과적이라고 할 수 있겠다.

따라서 한국정부가 아시아 세계에 공통적인 인권협약상의 공감대를 이끌어 내고 이를 기반으로 □아시아 인권 협약□을 제안하여 아시아의 지역 인권보장 시스템 설립에 주도적인 역할을 수행한다면 이를 계기로 한·중, 한·러, 남·북간의 인권문제도 보다 자연스럽게 공론화 할 수 있고 해결을 유도할 수 있을 것이다. 그렇다면 구체적인 인권협약의 모습은 □아시아인권협약□을 기반으로 □동북아시아 인권위원회□, □동남아시아 인권위원회□, □중앙아시아 인권위원회□, □서남아시아 인권위원회□등으로 지역적 정서와 인권에 대한 인식 및 사회적 분위기가 비슷한 지역별로 묶어서 인권문제를 보다 실효성 있게 추진해 나가야할 것이다. 이는 인권에 대한 인식이 종교, 사회적 관습, 역사인식등 사회제반의 문제에 의해 영향을 받는 부분이 많다는 것을 염두에 둔 것이며 또한 이러한 인권문제의 해결을 위한 □아시아 인권협약□의 내용에는 이 지역에 □긴급한 피난민□ 또는 □난민□의 발생에 대한 구체적인 난민보호와 지원내용이 있어야 할 것이다. 그리고 이러한 난민의 보호와 지원이 구체성을 띠기 위해서 □아시아 지역 난민 지원 기금□설립을 제안한다. 기금의 설립 방법은 각 정부별 출자와 민간부분의 참여와 기금모집으로 나누어서 기금을 모금하고 이의 관리를 위해 □아시아 인권협약□의 감독기관과 실행기관이 이를 관리 운용토록 할 것이다. 이를 위해 정부는 아시아지역 인권조약체결을 위한 외교적 노력과 난민발생시 실질적인 도움을 줄 수 있는 경제기금마련을 추진하기 위해 노력해야 한다.

그렇다면 동북아시아 인권위원회에 당사국이 될 가능성이 있는 나라들인 러시아, 중국, 일본, 북한의 경우는 이러한 인권보장협약에 지지할 가능성이 있는가?에 대해 검토해 보고자 한다.

먼저 러시아와 중국은 □난민지위에 관한 의정서 및 협약□의 체약국으로서 북한으로 강제송환하고 있는 명백한 불법행위에 대해서 국제사회의 비난을 면할 수 없다. 따라서 이러한 □아시아 인권협약□을 통해 인권문제에 대한 광범위한 논의를 정당한 해법으로 풀 수 있는 여지가 있다 하겠다. 그리고 러시아와 중국이 탈북자에 대한 송환사항이 북한과의 외교적 관계를 고려한 것인 만큼 아시아지역 인권협약상에서 관계국 모두가 이를 인도적인 차원에서 해결을 도모할 수 있다고 보여진다. 둘째, 일본의 경우 제 2차 세계대전이후 전범국가로서 일본에서 국제사회의 새로운 일원으로서의 모습을 보여주려는 의도를 갖고 있으며 또한 막강한 경제력에  걸맞는 새로운 위상정립을 추진하고 있는바 지역별 인권협약에 대한 일본의 기여와 역할분담에 대해 유인할 수 있는 여지가 있다 하겠다. 셋째, 북한의 경우는 북한체재와 직접적으로 관련된 탈북주민의 문제를 국제사회에서 맹렬하게 비난하고 국제사회의 여론에 따라 서방세계의 대북한 경제봉쇄정책의 유도 원인이 되는 등 인권문제에 있어서 불모지처럼 여겨져 왔는데, 이에 대해 지역적 인권협약은 북한으로 하여금 주권을 크게 손상시키지 않으면서 탈북주민의 지위를 다자간 인권보장으로 보장하게 한다. 또한 북한이 이러한 인권보장협약을 통해 국제사회에서의 신뢰를 확보할 수 있고 북한이 우려하는 바인 체제개방을 통한 북한의 붕괴를 국제사회가 원하지 않는다는 점을 확인하고 이를 경제적인 지원획득과 관련하여 협상해 볼 수 있게 함으로 외교상에 실리가 많다고 하겠다.

2) 국제기구를 통한 접근

인권과 관련하여 UN을 살펴보면 UN총회와 ECOSOC가 중요한 역할을 수행함을 볼 수 있다. 특히 ECOSOC은 두 개의 하부기구를 두고 있는데 UN인권보장 기능의 중심이라 할 수 있는 Commission on Human Rights이며 다른 하나는 Commission on the Status of Women(여성지위위원회)이다.  전자의 경우 보조하기 위한 하부기관으로 Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities(차별방지 및 소수자보호 소위원회)를 두고 있고 사무국 소속의 High Commissioner for Human Right(인권고등판무관)과 그의 관할하에 있는 UN Center for Human Rights(UN 인권센터)가 있다. 이러한 UN의 인권시스템은 genocide(집단살해), racial discrimintion(인종차별), refugee(난민), 여성의 지위, 노예금지, 결혼, 아동, 청소년, 외국인, 망명, 장애자, 고문, 발전 및 사회적 진보등의 많은 문제들을 다루고 있는데 탈북주민문제와 관련하여 1997년 8월 21일 제 49차 인권소위원회에서는 북한인권에 대한 결의안을 채택하였고 이는 UN인권기구에서 공식으로 채택한 최초의 북한인권관련결의안으로 국제사회에서의 북한인권에 대한 인식고취의 계기가 되었다. 또한 1998년 8월 19일 제 50차 인권소위원회의에서는 제 49차의 결의안을 재확인하고 북한정부에 대해서 강도 높게 비판하는 결의안이 다시 채택되었다. 그리고 1995년 제 50차 유엔총회와 1997년 제 52차 유엔총회에서 한국의 외무장관의 기조연설을 통해 국제사회에 북한인권에 대한 우려와 한국정부의 입장을 밝혔는데 이처럼 한국정부 및 국제기구와 국제사회의 강력한 탈북자 난민에 대한 문제제기는 □메아리 효과□에 의한 탈북난민문제 자체에 대한 중국과 러시아의 구조적인 입장의 전환을 기대할 수 있는 여지가 있다고 보여진다.

) 상게서, p70이하

) Robert D. Putnam, □외교와 국내정치□, p70, 메아리효과에 의해서 국제적 압력이 국내정치에 뜻하지 않은 균형을 바꾸고 국제협상자체에 영향을 줄 수 있을 것이다.

따라서 한국정부는 국제적 차원에서 지역적 인권협약의 제안을 통하여 중국과 러시아 내의 국내비준세력을 인권협약에 긍정적인 방향으로 유도해야겠고 또한 국제법상의 강력한 문제제기와 국제사회의 문제제기로 중국과 러시아에 메아리효과에 의한 기본적인 입장의 전환을 유도해야 할 것이다. 국제기구를 통해서 한국정부는 중국과 러시아 당국에 대한 문제제기를 권고토록 함으로써 문제제기의 수준을 강화시킬 수 있을 것이며 국제사회의 지지를 이끌 수 있을 것이다.

Ⅶ. 결론

극심한 경제적 생존의 위기로 북한을 탈출하여 중국, 러시아, 동남아시아등을 떠도는 탈북주민들이 기본적인 인권을 보장받지 못한채 인신매매와 노동착취등에 노출되어있고 북한으로 귀한도 어려운 현실에서 북한은 북한헌법상의 근거로 □국가반역자□로 규정하여 중형으로 처벌하고 있다. 이러한 탈북주민문제에 대해 중국은 북한과의 □중국·북한간의 범죄인 인도협정□에 의해 러시아는 □민·형사문제에 있어서 호상법적효력에 관한 조약□으로 탈북주민을 불법월경자로 취급하고 있는 실정이며 한국정부와 국제사회의 개입을 내정간섭화하며 인도적 측면보다는 정치적·외교적 측면에서 다루고자 한다. 이에 난민지위부여에 가장 큰 역할을 담당하고 있는 UNHCR은 난민상의 확대된 개념의 적용을 기피하는 추세이다. 이에 한국정부는 남북한 평화구도의 경색화를 우려하고 중국과 러시아와의 외교적 관계를 고려하여 정치적인 접근을 자제하고 있는 것이 현 실정이다. 따라서 한국정부의 탈북자 전원수용정책이 실제는 선별수용으로 소극적인 수준에 머물고 있으며 국외 탈북주민들에 대한 지원보다는 국내입국자들에 대한 지원을 강화하고 있다.

탈북주민문제가 국내 몇몇 NGOs들의 노력으로 실효성 있는 지원과 해결이 어렵다는 점과 인도적인 문제인 동시에 정치·외교적인 문제라는 점은 정부의 개입을 더욱 요구한다고 하겠다. 그렇다면 이러한 시점에서 한국정부가 어떻게 개입하는 것이 바람직한가는 앞에서 상술한 바와 같이 국내적 차원으로 각 국의 국내집단간의 관계를 이해함을 통해서 그리고  국제적 차원에서 각 국간의 외교적 관계를 이해하며 활용한다는 양면게임의 논리로 접근해야 한다는 것이다.

먼저 국내적 차원의 접근방법으로 첫째, 한국정부와 국내 NGOs와의 연계를 통해 탈북주민 문제에 대해 한국사회의 여론화를 꾀한다는 것이다. 이를 통해 국제사회 및 관련국의 여론을 주도하며 탈북주민을 재외동포로서 지원할 수 있는 □재외동포지원법□을 제정하여 탈북주민의 지원에 대한 법적 근거를 마련하고 양면게임 수행의 전략적 도구로써 NGOs를 활용하여야 한다. 둘째, 한국정부가 경제적 협력의 방법으로 관련국의 국내세력과의 연계하여 관련국의 인권단체나 탈북주민문제에 우호적인 세력을 활용하므로 관련국의 외교정책 상의 □상승적 연계□를 통한 새로운 협상대안을 가능케 하는 것이다. 셋째, 한국의 국내세력과 관련국 국내세력과의 연계하는 것인데 이는 시기적으로 긴급한 탈북주민을 NGOs 주도로 돕도록 하고 이에 관련국 국내세력의 협력하에 보다 실효적인 지원을 가능케 한다.

다음으로 국제적 차원에서는 첫째, 탈북주민의 강제송환과 관련하여 해당 관련국의 국제법상의 위법행위를 강력하게 촉구하고 이에 대한 해결책으로 한국정부주도의 □아시아 지역별 인권보장협약□을 제안하고 추진하며 이에 따른 경제적 기금을 조성한다는 것이다. 이러한 큰 구도 속에서 북한의 인권문제를 국제적 차원에서 접근하므로 현실적이고 안정적인 제도적 보장을 가능케 해야 한다. 둘째, 탈북주민의 문제가 국제사회에서 한국의 힘만으로 해결될 수 있는 사안이 아니기에 국제사회의 협력이 필요하며 UN관련 인권기구 및 UNHCR 등 국제기구를 통한 국제법상의 강력한 문제제기와 여론조성이 필요하며 이를 통해 관련국에 대한 □메아리효과□를 유도한다는 것이다.

이러한 정부의 개입방향은 한국의 외교협상력을 제고하고 관련국의 윈셋(win-set)의 범위를 확대함을 통해 탈북주민의 난민지위획득과 지원에 대한 합의에 보다 근접할 수 있을 것이다. 이를 통해 탈북주민의 심각한 인권유린을 막고 실효성있는 보호와 지원이 이루어지길 기대해 본다.

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